I GSK 3105/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 26 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. P., S. L., M. N., K. P., H. B. Sp. z o.o. w M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 36/18 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi D. P., S. L., M. N., K. P., H. B. Sp. z o.o. w M. na ogłoszenie Gminy D. z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie korekty podstawowej kwoty dotacji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 36/18 odrzucił skargę D. P., S. L., M. N., K. P., H. B. Sp. z o.o. w M. na ogłoszenie Gminy D. z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie korekty zaktualizowanej na dzień [...] października 2017 r. podstawowej kwoty dotacji w 2017 r. oraz zwrócił skarżącym wniesiony wpis od skargi. Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że ogłoszeniem z dnia 15 listopada 2017 r. Gmina D. – na podstawie art. 89d ust. 1 w zw. z art. 78 c ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm. – dalej: u.s.o.) – ogłosiła: zaktualizowaną podstawową kwotę dotacji oraz zaktualizowaną statystyczną liczbę dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno – wychowawczych. Ponadto wskazała, że niepubliczne przedszkola, niebędące przedszkolami specjalnymi, które nie spełniają warunków określonych w art. 90 ust. 1b u.s.o. otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu Gminy D. w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Osoba prowadząca zaś niepubliczną inną formę wychowania przedszkolnego, niespełniająca warunków, o których mowa w art. 90 ust. 1c u.s.o., otrzymuje od każdego ucznia dotację z budżetu Gminy D. w wysokości równej 40% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Sąd I instancji uzasadniając odrzucenie skargi stwierdził, że zakwestionowane ogłoszenie Gminy D. nie stanowi czynności materialno-technicznej, mieszczącej się w zakresie kontroli sądów administracyjnych. Analiza art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. prowadzi bowiem do wniosku, że podlegająca kontroli sądu czynność musi być czynnością z zakresu administracji publicznej, musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z prawa oraz nie może być podjęta w ramach postępowań administracyjnych (nie może mieć charakteru czynności procesowej). Ponadto, dana czynność powinna być w sposób oczywisty skierowana do indywidualnie oznaczonego adresata. W przeciwnym wypadku nie można jej uznać za administrowanie, czyli władcze rozstrzyganie w sferze praw i obowiązków jednostki. Sąd I instancji zestawiając te wymogi z charakterem zaskarżonej czynności, o której mowa w art. 89d ust. 1 u.s.o. stwierdził, że nie jest ona skierowana wobec sfery indywidualnych praw i obowiązków określonego odbiorcy. Co prawda wskazuje na wysokość kwoty dotacji przysługującej przedszkolom niepublicznym, jednakże informuje o tym w sposób ogólny, bez odniesienia się do poszczególnych podmiotów. Nie można zatem w żaden sposób stwierdzić, że nastąpiło w jej drodze władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osób prowadzących niepubliczne przedszkola. Zwłaszcza, że w orzecznictwie sądów administracyjnych za czynność podlegającą kontroli tych sądów uznano czynność jednostki samorządu terytorialnego polegającą na samym przyznaniu dotacji (wypłacie jej kwoty). W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 89 d ust. 1 u.s.o. (w brzmieniu z listopada 2017 r.) poprzez dokonanie analizy zaskarżonych czynności gminy z punktu widzenia tej normy, regulującej ogłoszenie w BIP podstawowej kwoty dotacji oraz jej aktualizacji wydanych w oparciu o art. 78 ust. 3 w sytuacji gdy zaskarżone czynności z jednej strony nie były ogłoszeniem, a z drugiej nie odnosiły się do ustalenia podstawowej kwoty dotacji, jak również nie dotyczyły aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, a były nieznanym prawu działaniem nazwanym korektą zaktualizowanej kwoty dotacji, a zatem nie podlegało rygorom tego przepisu; - art. 78 c ust. 3 u.s.o. poprzez zaakceptowanie dokonania czynności nieznanej prawu, a wpływającej na sytuację podmiotów objętych dotacjami określonymi m. in. w art. 90 ust. 2b u.s.o., polegające na "korekcie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji z 30.10.2017 r. a następnie poinformowaniu skarżących o zmniejszeniu faktycznej kwoty dotacji wypłaty", w sytuacji w której jedynym wydanym i wiążącym aktem była "aktualizacja podstawowej kwoty dotacji na dzień 30.10.2017 r." który to akt był oparty na przepisach prawa w zakresie kompetencji oraz terminu wydania i nie ma możności dokonywania jego merytorycznej zmiany w terminie późniejszym. 2. Naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 2 ust. 4 p. p. s. a. poprzez uznanie, że czynność gminy polegająca na korekcie zaktualizowanej kwoty dotacji na rzecz przedszkoli niepublicznych i informacji na niej opartej o zmianie faktycznie wypłacanej należności nie jest czynnością z zakresu administracji dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, przy jednoczesnym powołaniem się WSA na art. 89d ust. 1 u.s.o. oraz 90 ust. 11 u.s.o., w sytuacji gdy zaskarżone działanie tylko pozornie odpowiada tym przepisom, gdyż z jednej strony nie jest to aktualizacja kwoty dotacji, jak również zaskarżeniem nie objęto ogłoszenia tej czynności, gdyż czynność ta - jako nieznana ustawie - nie może być oceniana z punktu widzenia zasad oceniania ogłoszeń aktualizacji kwoty dotacji, a jednocześnie będąc elementem przyznawania dotacji musi być objęte możnością zaskarżenia do sądu administracyjnego, gdyż podjęte działania w sposób jednoznaczny kształtują indywidualne uprawnienia skarżących z punktu widzenia rozstrzygnięcia o prawie do uzyskania określonej kwoty dotacji w zmienionej (zaniżonej) w stosunku do uprzednio prawidłowo ustalonej. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawili w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej oparł zarzuty na obydwu tych podstawach. Ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym ogłoszenie Gminy D. nie stanowi czynności materialno-technicznej, mieszczącej się w zakresie kontroli sądów administracyjnych, skutkiem czego sprawa nie została przez WSA rozpoznana co do istoty. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę skarżących na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako nienależącą do właściwości sądów administracyjnych, zaś postawione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionują wyrażony w nim pogląd, zgodnie z którym zaskarżona w tej sprawie czynność określona w art. 89d ust. 1 u.s.o., polegająca na ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji oraz zaktualizowanej statystycznej liczby dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych nie jest czynnością materialno-techniczną podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zarzut ten, określony w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny. Akceptując stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu warto przypomnieć, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19). W tej mierze, szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351). Mając na uwadze powyższe uwagi wprowadzające do rozpoznawanej problematyki stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu go nie podważyły. Stosownie do treści art. 89d ust. 1 u.s.o. w Biuletynie Informacji Publicznej jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-3ad, ogłasza się: 1) podstawową kwotę dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-5, oraz jej aktualizacje dokonywane na podstawie art. 78c ust. 3; 2) statystyczną liczbę dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz jej aktualizacje dokonywane na podstawie art. 78c ust. 2. Ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-5 oraz statystycznej liczby dzieci, uczniów, wychowanków (...) jak również ich aktualizacji pełni bowiem wyłącznie funkcję informacyjną. Wynika to już z samej istoty i funkcji, jakie pełni Biuletyn Informacji Publicznej, o którym mowa w spornym przepisie, stanowiącym podstawę podjęcia zaskarżonej czynności. Zasady powszechnego udostępniania informacji publicznej przy pomocy "ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej" - Biuletynu Informacji Publicznej określa art. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764). Wspomniany Biuletyn stanowi więc w zamierzeniu ustawodawcy podstawowy środek realizacji prawa do informacji publicznej. Atrybut jawności działania organów władzy publicznej jest szczególnie mocno wyeksponowany w sferze gospodarki środkami finansowymi samorządu terytorialnego. We wszystkich jednostkach samorządu obowiązuje ten sam kanon jawności gospodarki finansowej, składający się m.in. z obowiązku debaty budżetowej, obowiązku opublikowania uchwały budżetowej oraz sprawozdań z jej wykonania i przedstawiania do publicznej wiadomości pełnego wykazu kwot dotacji celowych udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (por. M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka służby publicznej, Lex 2010). Przepis art. 89d ust. 1 u.s.o., który stanowił podstawę podjęcia zaskarżonej czynności (zaskarżonego ogłoszenia, podjętego w wykonaniu obowiązku informacyjnego, o którym mowa powyżej), został dodany ustawą z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 1010). Nakłada on na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej kwot dotacji oraz statystycznej liczby dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz każdych aktualizacji tych informacji. Z uzasadnienia do projektu (druk sejmowy nr 559) ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. wynika, że publiczna dostępność powyższych informacji jest szczególnie ważna dla organów prowadzących przedszkola, szkoły i inne placówki dotowane, a także mogą być one interesujące dla rodziców uczniów tych przedszkoli, szkół i placówek (art. 78e i art. 89d ustawy). W rozpoznawanej sprawie skarżący nie zaskarżyli bowiem - wbrew zarzutom stawianym w skardze kasacyjnej w tym zakresie - czynności urzeczywistniającej przysługujące im uprawnienia wynikające z już istniejącego stosunku administracyjnego, a mianowicie czynności której przedmiot stanowiłaby konkretna kwota konkretnej dotacji. W rozpoznawanej sprawie skarżący zaskarżyli jedynie czynność polegającą na opublikowaniu w Biuletynie Informacji Publicznej aktualizacji kwot dotacji oraz statystycznej liczby dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, która jak trafnie stwierdził Sąd I instancji nie była skierowana wobec sfery indywidualnych praw i obowiązków skarżącej (była to jedynie ogólna informacja), a zatem nie można twierdzić, że nastąpiło w jej drodze władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach skarżącej, jako osoby prowadzącej niepubliczne przedszkola. Trafnie ponadto zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że zasadność tego stanowiska potwierdza nowelizacja ustawy o systemie oświaty z dnia 1 stycznia 2017 r. (ustawa z dnia 23 czerwca 2016 r. - Dz. U. 2016. poz. 1010), na mocy której dodano art. 90 ust. 11 wskazujący wprost, że to czynność przyznania dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8 tej ustawy, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Nie ma zatem podstaw, by uznać czynność określoną w art. 89d ust. 1 u.s.o. za czynność materialno-techniczną podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe, zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Raz jeszcze wymaga podkreślenia, że czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w myśl art. 90 ust. 11 u.s.o. stanowi przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.