VII SA/Wa 889/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego oddala skargę. I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z elementami zagospodarowania działki, zrealizowanego na działkach nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] , gm. [...] , przez inwestora [...] , w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego prowadzone w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z gruntowym wymiennikiem ciepła na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...] przy ul. [...] w miejscowości [...] , gm. [...], przez inwestora [...], wszczęte z urzędu zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). 2. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z gruntowym wymiennikiem ciepła na działkach nr ew. [...]w [...] , gm. [...] . W dniu 3 listopada 2015 r. inspektor PINB dokonał czynności kontrolnych, podczas których ustalił, że na tych działkach został zrealizowany budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z elementami zagospodarowania działki w oparciu o decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane wewnątrz budynku zostały zakończone. Nie zakończono robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem terenu: utwardzeń, dojść, dojazdów, wykończenia tarasu w elewacji zachodniej, wykonania gruntowego wymiennika ciepła. Organ powiatowy stwierdził, że gruntowy wymiennik ciepła jest w trakcie budowy. Wykonano dwa mury oporowe długości 21,5 m, grubości 0,35 m i wysokości 1,96 m (licząc od najniższego zagłębienia - dna fosy). Mur oporowy od strony południowo-wschodniej wybudowany został w odległości 1,2 m od granicy z działką nr ew. [...], mur oporowy od strony północno - zachodniej w odległości 0,25-0,35 m od ogrodzenia z działką nr ew. [...] i przylega do betonowego cokołu ogrodzenia. Wykonane mury oporowe są żelbetowe, monolityczne. Część instalacyjna i nasyp ziemny, według oświadczenia inwestora, nie zostały jeszcze wykonane - roboty w toku. W odległości 1,8 m od granicy północnej i 1,4 m od granicy północno-wschodniej wykonano studnie chłonne z kręgów betonowych o średnicy 1,0 m i głębokości 1,2 m. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z elementami zagospodarowania działki, zrealizowanego na działkach nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] , gm. [...], przez inwestora [...], w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Zażalenie na postanowienie to w ustawowym terminie złożyli [...]. 3. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że jego zdaniem organ powiatowy błędnie przyjął, że zgłoszenie z dnia [...] listopada 2014 r. jest nieskuteczne i że zasadnym jest w niniejszej sprawie prowadzenie postępowania naprawczego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z gruntowym wymiennikiem ciepła na działkach nr ew. [...] w [...] , gm. [...]. Organ wskazał, że z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie wynika, że w dniu 12 listopada 2014 r. inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku jednorodzinnego dwukondygnacyjnego wybudowanego w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. Zostało to również potwierdzone pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., w którym wskazano, że w dniu 12 listopada 2014 r. inwestor [...] zawiadomił organ powiatowy o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego załączając pełną dokumentację wymaganą przez art. 57 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem PINB [...], z przedłożonej dokumentacji wynika, że inwestor wybudował ten budynek z nieistotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego, oraz że w dniu 9 grudnia 2014 r. budynek ten został oddany do użytkowania na zasadzie niewniesienia przez organ sprzeciwu. Pismo z dnia 26 stycznia 2015 r. zostało wydane w związku z pismem z dnia 9 września 2014 r., w którym [...] poinformowała o istniejących - jej zdaniem - nieprawidłowościach w toku realizacji inwestycji. Zarzuty te zostały ponowione przy piśmie z dnia 24 kwietnia 2015 r., które stało się podstawą do wszczęcia postępowania z urzędu. Zdaniem [...]WINB, organ powiatowy błędnie przyjął, że zgłoszenie z dnia 12 listopada 2014 r. jest nieskuteczne i że zasadnym jest w niniejszej sprawie prowadzenie postępowania naprawczego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z gruntowym wymiennikiem ciepła na działkach nr ew. [...] w [...] , gm. [...] . Organ wskazał również, że w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r. II OSK 2370/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organu nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane, a następnie skutecznie zawiadomiono o zakończeniu budowy, to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Brak sprzeciwu organu, bądź decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 sierpnia 2012 r. II OSK 2012/11, z dnia 20 maja 2011 r. II OSK 887/10, z dnia 20 kwietnia 2011 r. II OSK 708/10 [w:] CBOSA) ". Organ stwierdził, że z uwagi na to, iż w niniejszej sprawie nastąpiło skuteczne zgłoszenie zakończenia budowy inwestycji, a po jej oddaniu do użytkowania organ powiatowy pismem z dnia 26 stycznia 2015 r. wskazał, że "nie znajduje podstaw w przepisach Prawa budowlanego do prowadzenia dalszych czynności wyjaśniających" - nie jest możliwe prowadzenie postępowania naprawczego. Stwierdził również, że nie znajduje także oparcia w przepisach prawa stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia, że "inwestor nie może użytkować inwestycji do czasu zakończenia postępowania naprawczego przez PINB." Powyższe, zdaniem organu, skutkować musi umorzeniem postępowania w ramach nadzoru budowlanego wszczętego zawiadomieniem z dnia 10 listopada 2015 r., a wstrzymanie robót było niewłaściwe. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...]WINB wniosła [...] , zarzucając naruszenie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną wykładnię i przyjęcie, że uzyskanie ostatecznego pozwolenia na użytkowanie wyklucza możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, i domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do dalszego prowadzenia PINB [...] . 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z elementami zagospodarowania działki, zrealizowanego na działkach nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] , gm. [...] , przez inwestora [...] , w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwolenia na budowę – i umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego prowadzone w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z gruntowym wymiennikiem ciepła na działkach nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...] , przez inwestora [...], wszczęte z urzędu zawiadomieniem z dnia 10 listopada 2015 r. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 8. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Z akt sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że w dniu 12 listopada 2014 r. inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku jednorodzinnego dwukondygnacyjnego wybudowanego w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], co zostało również potwierdzone pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., w którym wskazano, że w dniu 12 listopada 2014 r. inwestor [...] zawiadomił organ powiatowy o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego załączając pełną dokumentację wymaganą przez art. 57 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem PINB [...] , z przedłożonej dokumentacji wynika, że inwestor wybudował ten budynek z nieistotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego, oraz że w dniu 9 grudnia 2014 r. budynek ten został oddany do użytkowania na zasadzie niewniesienia przez organ sprzeciwu. Z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy lub wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organu nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane, a następnie skutecznie zawiadomiono o zakończeniu budowy - nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Brak sprzeciwu organu, bądź decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego. Stanowisko takie niniejszy skład orzekający podziela w zupełności. A zatem, ponieważ w niniejszej sprawie nastąpiło skuteczne zgłoszenie zakończenia budowy inwestycji, a po jej oddaniu do użytkowania organ powiatowy pismem z dnia 26 stycznia 2015 r. wskazał, że nie znajduje podstaw w przepisach Prawa budowlanego do prowadzenia dalszych czynności wyjaśniających - nie jest możliwe prowadzenie postępowania naprawczego. Jeśli zatem nie jest możliwe prowadzenie postępowania naprawczego, to skutkować to musi umorzeniem postępowania w ramach nadzoru budowlanego, wszczętego zawiadomieniem z dnia 10 listopada 2015 r. Zgodnie z art. 105 § 1 w zw. z art. 126 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości, co ma miejsce w sprawie niniejszej. Podzielić również należy poglądy wyrażane przez Naczelny Sąd Administracyjny i przywoływane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, oraz, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne, czy negatywne jest prawnie niedopuszczalne. 9. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa procesowego czy materialnego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. 12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.