VII SA/Wa 744/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2017 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia 10 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego P. O. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. O. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterach wraz z zagospodarowaniem działki oraz wjazdu z ulicy [...] na działkę nr ewid. [...] w O. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). 2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że w dniu 23 lipca 2007 r. P. O. złożył w Starostwie Powiatowym w [...] wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterach wraz z zagospodarowaniem działki oraz wjazdu z ulicy [...] na działkę nr [...] w O. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2408/09 uchylił decyzję Wojewody [...]. W wyniku tego wyroku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterach wraz z zagospodarowaniem działki oraz wjazdu z ulicy [...] na działkę nr ewid. [...] w O.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 558/14 uchylił decyzję Wojewody [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterach wraz z zagospodarowaniem działki oraz wjazdu z ul. [...] na działkę ewid. nr [...] w O. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny [w Warszawie] wyrokiem z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 3013/14 uchylił decyzję Wojewody [...]. 3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, i przywołał art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, oraz § 12 ust. 1 i 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 790 z późn. zm.). Organ wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że ściana południowa projektowanego budynku na działce nr ewid. [...] została usytuowana 1,50 m od granicy działki nr ewid. [...], na której to działce znajduje się budynek mieszkalny w odległości 1,50 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz budynek garażowy, przylegający do następnego budynku mieszkalnego usytuowanego w odległości 0,45 m od granicy działki [...]. Z powyższego zdaniem organu wynika, że odległość 3,0 m została zachowana tylko między ścianą projektowanego budynku a ścianą istniejącego budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce. Odległość ta nie została zachowana w odniesieniu do budynku garażowego, gdyż wynosi 1,955 m, co jest niezgodne z przepisami powyższego rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego, inwestor nie mógł usytuować przedmiotowego budynku bez uzyskania, na podstawie art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, zgody właściwego organu, tj. Starosty [...] na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych. Brak takiej zgody powoduje, że planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z przepisami rozporządzenia. Organ pierwszej instancji nałożył na inwestora ww. obowiązek, chociaż błędnie określił odległość od granicy działki nr ewid. [...] podając odległość między budynkami, tj. 1,955 m, co słusznie zauważył inwestor. Jednakże inwestor nie przedłożył prośby o uzyskanie zgody na przedmiotowe odstępstwo, dlatego też organ pierwszej instancji odmówił zatwierdzenia przedmiotowego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany zawiera w części rysunkowej wszystkie elewacje obiektu, tj. elewację południową rys. A1.12, elewacje zachodnią rys. A1.11, elewację północną rys. A1.10 i elewację wschodnią rys. A1.09. Z tych rysunków elewacji i rzutów kondygnacji wynika, że w ścianie projektowanego budynku usytuowanej w odległości 1,5 m od granicy działki nie ma otworów okiennych i drzwiowych, zaś okna na wyższych kondygnacjach zostały zaprojektowane w odległości ponad 4,0 m od granicy działki. W projekcie budowlanym, w dokumentacji geotechnicznej w pkt 6 lit. c Wnioski, napisano, że ze względu na sąsiedztwo budynków jednorodzinnych oraz uzbrojenia terenu w ulicy ściany wykopu muszą być umocnione obudową zabezpieczającą przed przemieszczaniem mas ziemnych, a wobec powyższego inwestor powinien był do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyć, zgodnie z § 204 pkt 5 i § 206 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ekspertyzę techniczną stanu obiektu istniejącego budynku garażowego i uzbrojenia terenu w ulicy, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływanie wywołane wzniesieniem nowego budynku, do czego był również zobowiązany postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]. Organ stwierdził, że jeżeli inwestor nie uzupełni nałożonych obowiązków postanowieniem na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto, inwestor dokonując w dniu 26 lipca 2011 r. zmiany dokumentacji projektowej nie zgłosił zmiany wniosku o pozwolenie na budowę, ani też nie dokonywał korekt przedstawionego do zatwierdzenia projektu budowlanego. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] wniósł P.O.; zarzucając decyzji naruszenie: 1) art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – poprzez przyjęcie, że przepis, odnoszący się do uzyskania pozwolenia na rozpoczęcie robót budowlanych, ma zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji obiekt budowlany objęty decyzją został zrealizowany w znacznej części, 2) art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – poprzez wskazanie organu administracji architektoniczno-budowlanej jako właściwego do rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji, pomimo, że organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie robót budowlanych po uchyleniu pozwolenia na budowę jest organem jest organ nadzoru budowlanego, 3) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa – poprzez niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności, dotyczących wykonania części obiektu budowlanego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 4) art. 10 kpa – wobec braku zawiadomienia stron o prowadzeniu postępowania odwoławczego po wyroku WSA [w Warszawie] z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 3013/14, co uniemożliwiło skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz przedstawienie dowodów stwierdzających wykonanie części obiektu budowlanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 5) art. 145 § 1 pkt 5 kpa – polegające na ujawnieniu nowych okoliczności faktycznych i dowodów istniejących w dacie wydania zaskarżonej decyzji, lecz nie znanych Wojewodzie [...], do których należy zaliczyć fakt wykonania części obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, o czym był poinformowany Starosta [...] pismem inwestora z dnia 19 grudnia 2014 r. – - wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji, 2) zasadzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterach wraz z zagospodarowaniem działki oraz wjazdu z ulicy [...] na działkę nr ewid. [...] w O.. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. 8. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 35 ust. 1 ustawy z dnia lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza, m. in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Jednakże, stosownie do art. 35 ust. 4 tej ustawy – w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. 9. Jak wynika z akt sprawy, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązał inwestora do uzupełnienia określonych nieprawidłowości, m. in. do dostarczenia zgody Starosty [...] na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, umożliwiających realizację południowej ściany projektowanego zamierzenia inwestycyjnego od strony działki nr ewid. [...] w O. oraz dołączenia, zgodnie z § 204 pkt 5 i § 206 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ekspertyzę techniczną stanu obiektu istniejącego budynku garażowego i uzbrojenia terenu w ulicy, stwierdzającego jest stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Starosta [...], uznając, że inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy tę decyzję; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2408/09 uchylił zaś decyzję Wojewody [...]. W wyniku tego wyroku - Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. i zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. O. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2552/11 oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r. II OSK 2385/12 – uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Skarżący P. O. zarzucił w skardze, będącej obecnie przedmiotem rozpoznania Sądu, iż na podstawie ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę inwestor w latach 2011 – 2013 prowadził roboty budowlane, wykonując dwie kondygnacje – garaż podziemny i parter budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 558/14, rozpoznając sprawę po wyroku NSA z dnia 4 marca 2014 r. - uchylił decyzję Wojewody [...], a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 3013/14 – uchylił wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję kasacyjną Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. 10. Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, jednakże przepis ten nie zwalnia organu od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podkreślić należy, że kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej nie jest dokonywana przez sąd dowolnie, lecz w określonej kolejności, ponieważ stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad. Kontrola przestrzegania przez organy administracji norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności, po uprzednim przeprowadzeniu kontroli przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym. Istotne jest bowiem ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracji zostały dostatecznie i w sposób wystarczający wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie zaś, że okoliczności te nie zostały dostatecznie wyjaśnione, uniemożliwia dokonanie oceny, czy nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (v. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, Marta Romańska – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis. Warszawa 2005, s. 460-461). 11. W niniejszej sprawie przyznać należy rację stronie skarżącej, że wyrok ten - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 3013/14, którym Sąd uchylił wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję kasacyjną Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. - obligował Wojewodę [...] do rozpatrzenia, po raz kolejny, odwołania stron od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jednakże, obowiązkiem organu odwoławczego było – w pierwszej kolejności – dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w następnej kolejności zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu, nie budzi żadnych wątpliwości, że jeżeli P.O. złożył wniosek o pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku w dniu [...] lipca 2007 r., organ odwoławczy – Wojewoda [...] w 2016 r. rozpatrywał odwołanie od decyzji z 2009 r. odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, i równocześnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzją z dnia [...] września 2011 r. zatwierdził ten projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę – to organ powinien był w pierwszej kolejności dokładnie ustalić stan faktyczny, który nie tylko mógł ulec zmianie od 2007 r., ale jak podnosi strona skarżąca – uległ istotnej zmianie, bowiem inwestor na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę prowadził roboty budowlane. W tej sytuacji, obowiązkiem organu było, w pierwszej kolejności wyjaśnienie, czy w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę były prowadzone roboty budowlane, jakie, co zostało wykonane, jaki jest stan zawansowania tych robót, zgromadzenie potrzebnego do wyjaśnienia sprawy materiału dowodowego, zapewnienie właściwego kręgu stron postępowania, umożliwienie stronom zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w tym zakresie. Nie spełnienie tych obowiązków wskazuje na naruszenie art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 oraz 10 kpa. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie szczególnie istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, ze względu na określoną właściwość organów administracji architektoniczo-budowlanej czy organów nadzoru budowlanego. 12. W świetle podniesionych okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 oraz 10 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli organ nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, w tej sytuacji badanie, czy zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego – byłoby przedwczesne. Wobec powyższego, obowiązkiem organu będzie dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. 13. Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie miał na uwadze powyższe. 14. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.