II SA/Ol 613/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Braniewie na uchwałę Rady Miejskiej w Pieniężnie z dnia 24 listopada 2005 r., Nr XXXI/183/05 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Dnia 24 listopada 2005 r. Rada Miejska w Pieniężnie podjęła uchwałę nr XXXI/183/05 w sprawie wprowadzenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwanego dalej Regulaminem. W skardze z 29 czerwca 2018 r. Prokurator Rejonowy w Braniewie postawił zarzut wydania uchwały z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2, art. 5, art. 6 ust. 3 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm., dalej: u.z.z.w.) w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz § 143 w zw. z § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908, dalej z.t.p.) poprzez: 1) wskazanie w Regulaminie konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo- -kanalizacyjnego jako świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy i odnoszenie wszelkich postanowień Regulaminu wyłącznie do tego przedsiębiorstwa (§ 1 lit. a oraz § 2 pkt 3), pomimo braku podstaw prawnych do konkretyzowania w regulaminie, stanowiącym akt prawa miejscowego, odbiorców, czy też przedsiębiorstwa wodociągowo- - kanalizacyjnego; 2) nieokreślenie w Regulaminie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak ciśnienie, jakość i ilość dostarczanej wody; 3) wprowadzenie w § 2 pkt 6, 7 i 8 Regulaminu definicji legalnych takich pojęć jak: "wodomierz", "dodatkowy wodomierz", "okres obrachunkowy", podczas gdy ustawodawca wprost - co jest niezbędne - nie upoważnił rady gminy do tworzenia własnych definicji legalnych; 4) dokonanie modyfikacji art. 7 u.z.z.w. poprzez pominięcie w § 5 pkt 6 Regulaminu określonego ustawowo obowiązku okazania "legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia", co jest warunkiem wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do innych osób; 5) nałożenie w § 5 pkt. 8 Regulaminu na odbiorcę usług obowiązku informowania przedsiębiorstwa o zmianach stanu prawnego nieruchomości, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.; 6) wskazanie w § 6 Regulaminu, że postanowienia umowy nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych oraz postanowień Regulaminu, podczas gdy podobny - lecz szerzej określony - zakaz w tym zakresie wynika z art. 58 § 1 kodeksu cywilnego; 7) wskazanie w § 7 ust. 1 Regulaminu, iż przedsiębiorstwo zawiera umowę na wniosek przyszłego odbiorcy po spełnieniu przez niego warunków technicznych przyłączenia oraz wylegitymowaniu się tytułem prawnym do nieruchomości, w sytuacji gdy zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, co eliminuje konieczność legitymowania się jakimkolwiek tytułem m prawnym; 8) wskazanie w § 7 ust. 2 Regulaminu, iż umowa może być (a więc nie musi jak wskazane jest w ust. 1) zawarta z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, dodatkowo po uprawdopodobnieniu faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości, pomimo iż u.z.z.w. nie zawiera żadnych podstaw do różnicowania uprawnień odbiorców, którzy są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym; 9) wskazanie w § 10 ust. 1-3 oraz § 11 ust. 1- 3 Regulaminu, iż umowa zawarta jest na czas określony lub nieokreślony, zmiana umowy następuje poprzez zawarcie nowej umowy lub w formie aneksu do umowy oraz, iż nie wymaga formy pisemnej zmiana dotycząca taryfy lub adresu do korespondencji, jak również okoliczności dotyczących jej rozwiązania i wygaśnięcia, co stanowi przekroczenie delegacji art. 19 ust. 2. u.z.z.w., gdyż ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, a nie jej zmiany, rozwiązania lub wygaśnięcia, zaś pozostałe kwestie powinny zostać uregulowane w zawieranej przez odbiorcę usług umowie; 10) powtórzenie w § 13 Regulaminu treści art. 26 ust. 1 u.z.z.w.; 11) wskazanie w § 14 ust. 1 Regulaminu, iż ilość dostarczonej wody ustala się na podstawie odczytu wodomierza głównego, w sytuacji gdy kwestia ta uregulowana została w art. 27 ust. 1 u.z.z.w., w którym dodatkowo zastrzeżono, iż w przypadku braku wodomierza głównego ilość tą ustala się w oparciu o przeciętne normy zużycia wody, czego w Regulaminie już nie zastrzeżono; 12) wskazanie w § 15 ust. 1 i 2 Regulaminu, iż ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzanych ścieków ustala się jako równą ilości dostarczonej wody, w sytuacji gdy kwestie powyższe uregulowane zostały w art. 27 ust. 4 i 5 u.z.z.w., w której dodatkowo zastrzeżono, w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie, czego w Regulaminie już nie zastrzeżono; 13) powtórzenie w § 16 Regulaminu treści art. 27 ust. 6 u.z.z.w.; 14) zobowiązanie w § 21 ust. 3 (który w rzeczywistości powinien mieć nr 2) Regulaminu osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci do załączenia do wniosku dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której wniosek ten dotyczy, a ponadto aktualnej mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, pomimo braku podstaw prawnych do określenia takiego wymogu, które to ewentualnie powinny być uregulowane w zawieranej pomiędzy stronami umowie; 15) uzależnienie w § 22 ust. 4 Regulaminu przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem, co stanowi regulację przekraczającą upoważnienie ustawowe określone w art. 19 u.z.z.w.; 16) wprowadzenie w § 30 Regulaminu konieczności zawarcia umowy z Gminą Pieniężno - "[...]" na zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości - w przypadku uwzględnienia zarzutu pierwszego, ewentualnie - w przypadku jego nieuwzględnienia - w części, tj. w zakresie § 1 a, § 2 pkt 3, 6, 7 i 8, § 5 pkt 6 i 8, § 6, § 7 ust. 1 i 2, § 10 ust. 1-3, § 11 ust. 1-3, § 13, § 14 ust. 1, § 15 ust. 1 i 2, § 16, § 21 ust. 3, § 22 ust. 4, § 30. Rada Miejska w Pieniężnie wskazała, iż uznała skargę za zasadną i w dniu 27 września 2018 r. podjęła uchwałę nr XLI/210/2018 uchylającą zaskarżoną uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą zaistnieć przy ustanawianiu aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. W tym miejscu należy wskazać, iż uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenie uchwały dokonane po jej zaskarżeniu nie czyni zbędnym wydania wyroku, jeżeli może być ona stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Pogląd taki sformułował Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r. (sygn. akt W 5/94), dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela ów pogląd. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi. W tym kontekście istotne jest to, iż skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania tego aktu od chwili jego wydania. W rezultacie skutki stwierdzenia nieważności uchwały są dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera skutki od daty jej uchylenia (ex nunc). Zatem mimo tego, iż na mocy uchwały z 27 września 2018 r. zaskarżona uchwała przestała obowiązywać utraciła, istniały podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi. Zasadniczym kryterium oceny regulacji zawartej w zaskarżonej uchwale są przepisy u.z.z.w., według stanu obowiązującego w dniu jej uchwalania (Dz. U. z 2001 r., nr 72, poz. 747 ze zm.). Jak stanowi art. 19 ust. 2 tejże ustawy, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- -kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo- -kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. W rozpatrywanym przypadku należy podzielić wszystkie zarzuty skargi. Ocenę zaskarżonych uregulowań przedmiotowej uchwały należy poprzedzić rozważaniami natury ogólnej dotyczącymi charakteru prawnego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Otóż analiza jego koniecznych uregulowań upoważnia do tezy, że zakłada on symetrię praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, o czym, co do zasady, wprost stanowi art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Jego celem jest uniemożliwienie wykorzystywania przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne pozycji dominującej (najczęściej) na lokalnym (gminnym) rynku względem odbiorcy usług. Celowi temu służą uregulowania określające: - obowiązki przedsiębiorstwa w postaci ustalenia: minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (pkt 1 w/w artykułu), sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (pkt 7), standardów obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków (pkt 8), - sposób postępowania sprzed zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w zakresie określenia warunków przyłączania do sieci (pkt 4), warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (pkt 5), czy sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza (pkt 6) oraz - okoliczności związania się umową zdefiniowane jako warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (pkt 2) i wreszcie określające metodologię wysokości należnej od odbiorcy usług należności za świadczoną usługi poprzez ustalenie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach (pkt 3). Pozostałe, szczegółowe warunki związane z korzystaniem z sieci (art. 2 pkt 7 u.z.z.w.) regulowane są już w drodze umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo- -kanalizacyjnym, a odbiorcą usług określającej: - świadczenie przedsiębiorstwa, tj. ilość i jakość usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia - art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.), - jego powinności wynikające z zapewnienia bieżącego i nieprzerwalnego świadczenia rzeczonych usług (warunki usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług - pkt 3a w/w artykułu oraz ustalenie procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych - pkt 4 w/w artykułu), - sposób i termin wzajemnych rozliczeń - pkt 2 w/w artykułu), - wzajemne prawa i obowiązki stron umowy - pkt 3 w/w artykułu oraz postanowienia w zakresie okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia - pkt 6 w/w artykułu. Istotnym naruszeniem prawa jest wskazanie w Regulaminie konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jako świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy - "[...]" (§ 1 lit. a i § 2 pkt 3 Regulaminu). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym przez skarżącego wyroku z 12 października 2006 r. (sygn. akt II OSK 1322/05, orzeczenia.nsa.gov.pl), regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, dlatego wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez wskazywania w regulaminie konkretnych podmiotów. Regulamin, który określa uprawnienia i obowiązki konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest aktem określającym funkcjonowanie danego przedsiębiorstwa, a uchwała Rady nie stanowi w takim wypadku wykonania art. 19 u.z.z.w. Wbrew art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., w Regulaminie nie określono minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w szczególności poziomu ciśnienia wody dostarczanej odbiorcom oraz wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody. Nie wynika z niego zatem, czego odbiorca może oczekiwać od przedsiębiorstwa. Wprawdzie jego 2 rozdział został zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków", jednak ani regulacje tego rozdziału, ani inne zapisy Regulaminu nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako określających minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W § 3 zapisano wprawdzie, iż minimalna ilość dostarczanej wody oraz cel jej poboru określa umowa zawierana przez przedsiębiorstwo z odbiorcą, czego jednak w żaden sposób nie można uznać za wyczerpanie delegacji ustawowej. Regulacjami Regulaminu istotnie naruszającymi prawo jest § 2 pkt 6, 7 i 8, gdzie wprowadzono własne definicje legalne takich pojęć jak: "wodomierz", "dodatkowy wodomierz", "wodomierz własny", "okres obrachunkowy". Tymi pojęciami posługuje się ustawa, jednakże ich nie definiuje. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do powtarzania, czy też tworzenia własnych definicji legalnych w zaskarżonym akcie. Ich formułowanie jest dopuszczalne jedynie w przypadku wyraźnego umocowania w tym zakresie w treści ustawy. Nieprawidłowy jest zapis § 5 pkt 8 Regulaminu, który zobowiązuje odbiorcę usług do informowania przedsiębiorstwa o zmianach stanu prawnego nieruchomości. Takie unormowanie nakłada na odbiorcę dodatkowy, niewynikający z art. 19 u.z.z.w. obowiązek. Skoro ustawodawca nie upoważnił organu do nałożenia na obywatela takiego obciążenia, to taki obowiązek nie mógł być uchwałą nałożony. W § 21 ust 3 Regulaminu zobowiązano odbiorcę ubiegającego się o przyłączenie do sieci do załączenia do wniosku dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której wniosek ten dotyczy, a ponadto aktualnej mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Przepisy u.z.z.w. nie zawierają podstaw do określenia takiego wymogu w stosunku do wniosku o realizację przyłącza. Co więcej, skoro zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. obowiązek zawarcia umowy o zbiorowe zapatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków jest całkowicie oderwany od tego, czy odbiorca usług posiada tytuł prawny do nieruchomości czy też nie, to w ogóle należy zakwestionować zasadność badania stosunków własnościowych na danej nieruchomości. Podobnie pozbawiony jest podstaw prawnych obowiązek przedłożenia aktualnej mapy sytuacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 29a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast katalog przypadków, w których sporządza się dokumentację geodezyjną został określony w przepisach znajdujących się w hierarchii źródeł prawa wyżej niż akty prawa miejscowego. Skoro zatem stany faktyczne wymagające sporządzenia dokumentacji geodezyjnej uregulowane zostały na poziomie ustaw i rozporządzeń, nie może być ona normowana aktem prawa miejscowego, jakim jest regulamin. W ogóle brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez prawo budowlane. W związku z powyższym regulacja modyfikująca obowiązki inwestora w procesie budowlanym nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. § 7 ust. 2 Regulaminu stanowi, iż umowa może być zawarta z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości, mimo iż u.z.z.w. nie zawiera żadnych podstaw do wprowadzenia takiego wymogu. Nadto, jak już wskazano, zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w., obowiązek zawarcia umowy o zbiorowe zapatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków jest całkowicie oderwany od tego, czy odbiorca usług posiada tytuł prawny do nieruchomości czy też nie, a więc należy zakwestionować zasadność badania przez przedsiębiorstwo stosunków własnościowych na danej nieruchomości. Z tych samych względów za nieuzasadnione należy uznać uregulowanie zawarte w § 7 ust. 1 Regulaminu, zgodnie z którym przedsiębiorstwo zawiera umowę na wniosek przyszłego odbiorcy po spełnieniu przez niego warunków technicznych przyłączenia oraz wylegitymowaniu się tytułem prawnym do nieruchomości, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, co jak już wskazano eliminuje konieczność legitymowania się jakimkolwiek tytułem prawnym. Niezgodny z prawem jest także zapis § 14 ust. 1 Regulaminu, według którego ilość dostarczonej wody ustala się na podstawie odczytu wodomierza głównego, w sytuacji gdy kwestia ta uregulowana została w art. 27 ust. 1 u.z.z.w., w którym dodatkowo zastrzeżono, że w przypadku braku wodomierza głównego ilość tą ustala się w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Tak samo ocenić należy § 15 ust. 1 i 2 Regulaminu, stanowiący iż ilość doprowadzanych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzanych ścieków ustala się jako równą ilości dostarczonej wody, gdyż kwestia ta uregulowana zostały w art. 27 ust. 4 i 5 u.z.z.w., w którym dodatkowo zastrzeżono, w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.z.z.w., jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Regulacją przekraczającą upoważnienie z art. 19 u.z.z.w. jest również uzależnienie w § 22 ust. 4 Regulaminu przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem. Organ nie może modyfikować rozwiązań ustawowych, w tym kształtować procedury poprzedzającej rozpoczęcie prac budowlanych. Skoro art. 6 ust. 2 u.z.z.w. zobowiązuje przedsiębiorstwo do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzeniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, to przedsiębiorstwo to nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w art. 6 u.z.z.w. Z ustawy wynika możliwość wykonania robót przyłączeniowych przez odbiorcę usług we własnym zakresie, nie przewiduje ona natomiast obowiązku uzgadniania dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem. Przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej. W związku z tym za nieprawidłowe należy uznać wskazanie w § 10 oraz § 11 Regulaminu, iż umowa zawarta jest na czas określony lub nieokreślony, zmiana umowy następuje poprzez zawarcie nowej umowy lub w formie aneksu do umowy oraz, iż nie wymaga formy pisemnej zmiana dotycząca taryfy lub adresu do korespondencji, jak również okoliczności dotyczących jej rozwiązania i wygaśnięcia. Stanowi to przekroczenie delegacji art. 19 ust. 2 u.z.z.w., gdyż ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, a nie jej zmiany, rozwiązania lub wygaśnięcia, zaś pozostałe kwestie powinny zostać uregulowane w zawieranej przez odbiorcę usług umowie. Za nieprawidłowe uznać należy uregulowanie zawarte w § 6 Regulaminu, zgodnie z którym treść umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków nie może ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych oraz postanowień Regulaminu. Zapis ten stanowi niepełne odzwierciedlenie treści art. 58 § 1 kodeksu cywilnego. Ponadto w kwestionowanym przepisie brak jest zwrotu "w szczególności", co skutkuje stworzeniem wyliczenia na zasadzie numerus clausus, a w konsekwencji może prowadzić do wniosku, że dopuszczalnym byłoby naruszanie praw i obowiązków stron wynikających z wszystkich aktów prawnych powszechnie obowiązujących innych niż te, które w nim zostały wyszczególnione. W § 5 pkt 6 Regulaminu dokonano modyfikacji art. 7 u.z.z.w. poprzez pominięcie w treści określonego ustawowo obowiązku okazania "legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia", co jest w warunkiem wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do innych osób. Wadliwa jest regulacja zawarta w § 30 Regulaminu stanowiącym, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawartej z gminą Pieniężno - "[...]". Jak słusznie zauważył skarżący, trudno zrozumieć sens zawarcia takiej umowy, skoro straż pożarna może korzystać z hydrantów zainstalowanych na sieci wodociągowej (§ 29 Regulaminu), ilość wody pobranej na cele przeciwpożarowe może być określona dopiero po fakcie ugaszenia pożaru (nie da się przewidzieć ani ilości pożarów, ani ilości zużytej wody), a zgodnie z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo obciąża gminę za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów należy wskazać, że organ, stosownie do § 137 i § 143 z.t.p., nie mógł powtarzać w uchwale przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez skarżącego wyroku z 14 października 1999 r. (sygn. II SA/Wr 1179/90, OSS 2000/1/17), uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Tymczasem w przedmiotowym Regulaminie, w § 13 powtórzono treść art. 26 ust. 1 u.z.z.w., a w § 16 - treść art. 27 ust. 6 u.z.z.w. W konsekwencji zakresu omówionych istotnych naruszeń prawa w treści Regulaminu koniecznym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1p.p.s.a.