II OSK 3351/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 377/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2017 r. znak DON.7100.388.2017.AMO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 31 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 377/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2017 r. znak DON.7100.388.2017.AMO, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w S. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż stwierdzone błędy popełnione w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nie były rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutu wyartykułowanego w podstawie skargi kasacyjnej. Najpierw podkreślić trzeba, że zakresem kasacji nie są objęte okoliczności podnoszone we wniosku oraz w trakcie postępowania nadzorczego związane z podstawami nieważności określonymi w art. 156 § 1 pkt 5 i 7 K.p.a. Odniesienie się do podstawy skargi kasacyjnej rozpocząć można od spostrzeżenia, że w opisie naruszenia nie wskazano jakie "błędy popełnione w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. były rażącym naruszeniem prawa". Konieczne jest wskazanie, że w razie podniesienia zarzutu rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie jest wystarczające wyartykułowanie tezy o błędach, czy też rażących błędach popełnionych w trakcie postępowania. Konstrukcja hipotezy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest taka, że wymaga dopełnienia poprzez powołanie konkretnego przepisu prawa, który zdaniem wnoszącego kasację został rażąco naruszony. Takiego przepisu w podstawie kasacji nie przywołano. Podstawa kasacji została zatem sformułowana wadliwie. Wadliwość ta, z uwagi na wskazanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów art. 61 w związku z art. 5 ust. 2 i art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane" oraz art. 28 K.p.a. a także argumentację zawartą w uzasadnieniu kasacji, nie uniemożliwia merytorycznego odniesienia się do podstawy kasacji. Jak wprost wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, wnosząca kasację Wspólnota zgodziła się ze stanowiskiem, według którego, jedynie Wspólnota mogła być adresatem decyzji PINB z dnia 20 lutego 2017 r. Zdaniem Wspólnoty, naruszenie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego polegało natomiast na przyjęciu wykładni, według której, stronami postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego są jedynie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Prawidłowa wykładnia powinna, w ocenie Wspólnoty, polegać na tym, że określenie przez ustawodawcę, kto może być adresatem nałożonego decyzją administracyjną obowiązku, nie wyłącza ogólnych zasad ustalenia kręgu stron postępowania, w oparciu o kryterium interesu prawnego, a więc nie wyklucza stosowania art. 28 K.p.a., zgodnie z którym, stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Uchybienie procesowe polegające na tym, że strona postępowania administracyjnego bez własnej nie brała udziału w postępowaniu stanowi jedną z przyczyn uwzględnienia skargi określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Na naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może powołać się tylko podmiot, który twierdzi, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Nadto, sąd administracyjny z urzędu nie ma podstaw do przyjęcia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1259/17). Jest to konsekwencja unormowania art. 147 K.p.a. Zgodnie z art. 147 zdanie drugie K.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że w przeciwieństwie do reguły ogólnej określonej w art. 147 zdanie pierwsze K.p.a., wznowienie postępowania z tej przyczyny nie następuje z urzędu. Taka zasada dysponowania przez samą stronę swoimi uprawnieniami obowiązuje także w postępowaniu sądowym na tle stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08 wraz z glosą Janusza Borkowskiego, OSP 2011/2/23; wyrok NSA z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 225/13). Z uwagi na zasadę niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej nie było możliwe traktowanie ewentualnego braku udziału w postępowaniu innych, niż skarżąca, stron postępowania, w kategoriach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.