II OSK 1259/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 3027/15 w sprawie ze skargi K. L. i K. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 3027/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. L. i K. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, złożył K. P. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy powinna zostać uwzględniona oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę dowodów przez Sąd, podtrzymanie prawidłowości ustaleń GINB oraz niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia procedury administracyjnej przez organ; - art. 145 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107), art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, gdy powinna zostać uwzględniona; - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez to, że Sąd nie zbadał w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia - co miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia Sądu; - art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia po pobieżnej analizie akt sprawy, co spowodowało dokonanie przez Sąd niewłaściwej oceny zastosowania przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i niewzięcie pod uwagę całościowo uwarunkowań wymienionych w powołanym artykule; - art. 145 § 1 ust. 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, gdy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wyjaśnił, że H. T., będąc stroną postępowania administracyjnego, w którym wydano postanowienie o zawieszeniu postępowania, nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również nie została powiadomiona o zawieszeniu postępowania administracyjnego, czym organ naruszył art. 28 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez brak ustalenia w postępowaniu administracyjnym przez GINB przymiotu strony skarżącej. Ustalenie interesu prawnego skarżącej poza postępowaniem administracyjnego stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., co jest rażącym naruszeniem prawa. W piśmie procesowym z dnia 4 maja 2017 r. uczestnik postępowania W. sp. z o.o. w D. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na pismo uczestnika postępowania skarżący złożył pismo procesowe z dnia [...] maja 2017 r. kwestionując wyrażone w nim stanowisko uczestnika o braku podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżony wyrok oddalający skargę K. L. i K. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania wydany został w oparciu o wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko, iż uprawnioną podstawę zastosowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy rurociągu przesyłowego stanowiło ustalenie, iż w stosunku do ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, wszczęte zostało postępowanie sądowoadministracyjne, które nie zostało prawomocnie zakończone. Stanowisko to uznać należy za prawidłowe. Zauważyć trzeba, że istniejąca w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność do możliwości wszczęcia przez organ administracji publicznej jednego z postępowań nadzwyczajnych w sytuacji toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, o której mowa w zaskarżonym wyroku z dnia 10 stycznia 2017 r., po wydaniu rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji została usunięta w drodze uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. II GPS 1/17 (ONSAiWSA 2017/5/73; OPS 2018 1/11) poprzez przyjęcie, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Moc wiążąca uchwały nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek sąd sprawy, w której pojawił się tożsamy element prawny, w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przyjęte w uchwale z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. II GPS 1/17, co oznacza związanie tym stanowiskiem na zasadzie wynikającej z art. 269 § 1 p.p.s.a. Mając zaś na uwadze, że przyjęte w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji jest zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z uwagi na jego poprawność jurydyczną zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 3 § 1, art. 134 §1 oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych są niezasadne. Niezasadny jest ponadto zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew zapatrywaniu skarżącego, pominięcie w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie o zawieszeniu postępowania H. T., jako strony tego postępowania nie świadczy o wydaniu przedmiotowego postanowienia w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jak zauważa sam skarżący, prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego z pominięciem strony tego postępowania stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Jak się zaś przyjmuje w orzecznictwie, tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje spełnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do dokonywania oceny odnoszącej się to tego, czy dany podmiot, który nie wniósł skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. Podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może skutecznie podnieść tylko osoba, której ona bezpośrednio dotyczy, a Sąd może ją uwzględnić z urzędu tylko w przypadku wniesienia przez taki podmiot stosownego środka zaskarżenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 listopada 2013 r., II OSK 2150/13, z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1024/11, z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08). Dodatkowo wskazać trzeba, że wznowienie postępowania jest możliwe w stosunku do tego fragmentu postępowania administracyjnego, który został zakończony ostatecznym postanowieniem w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego (G. Łaszczyca, Komentarz do art. 101 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.