III OSK 847/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA del. Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 399/18 w sprawie ze skargi M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 14 kwietnia 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów. 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego M. M. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 5 listopada 2018 r. (sygn. akt II SAB/Wa 399/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi M. M.: 1) stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego, 2) uznał, że przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, 3) przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 200 zł, 4) zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie 497 zł. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wnioskiem z 17 kwietnia 2017 r. (data wpływu do organu 20 lipca 2017 r.) wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 132). W toku postępowania zainicjowanego powyższym wnioskiem organ pismami z 11 sierpnia 2017 r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego MSW z pytaniem czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenia wraz z prośbą o wskazanie, jakie okresy pracy i służby oraz w jakich formacjach, stanowią postawę powyższego świadczenia. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, że rozpoznanie jego sprawy powinno nastąpić do 15 grudnia 2017 r. Następnie pismami z 20 grudnia 2017 r. organ zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z prośbą o opinię co do rzetelnego wykonywania obowiązków przez wnioskodawcę oraz do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przekazanie kopii dokumentów, dotyczących przebiegu służby byłego funkcjonariusza od 12 września 1989 r., umożliwiających ocenę przesłanek z art. 8a ustawy. Poinformował także wówczas wnioskodawcę, że rozpatrzenie jego wniosku powinno nastąpić do 7 września 2018 r. W powyższych okolicznościach wnioskodawca, po uprzednim pisemnym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa 4 czerwca 2018 r. wniósł skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego. W toku jej rozpoznawania organ [...] sierpnia 2018 r. załatwił sprawę przez wydanie decyzji. W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku uwzględniającego skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności, odwołując się do judykatury i piśmiennictwa, wyjaśnił na czym polega przewlekłość w postępowaniu administracyjnym. Wskazał przy tym na regulacje zawarte w art. 35 § 3 i 36 k.p.a. Następnie stwierdził, że prowadzone przez organ postępowanie nie charakteryzowało się należytą koncentracją działań i dynamiką postępowania. Wobec upływu przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a. terminu załatwienia sprawy (dwa miesiące w sprawach szczególnie skomplikowanych) uzasadnione było uznanie, że postępowanie było prowadzone przewlekle. Przyjął, że okoliczność, iż organ po wniesieniu skargi załatwił sprawę i wydał decyzję nie uniemożliwiała mu wydania wyroku i orzeczenia o przewlekłości. Wyjaśnił, że stosownie do poglądów judykatury, w takim przypadku sąd odstępuje wyłącznie od zobowiązania organu do wydania decyzji. Stwierdził ponadto, że w okolicznościach sprawy nie zaistniały warunki do uznania kwalifikowanego charakteru naruszenia organu, stąd odstąpił od przyjęcia, że przewlekłość miała charakter rażący. W odniesieniu do pozostałych środków przewidzianych w art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – określanej dalej jako "P.p.s.a". Sąd pierwszej instancji uznał, że zasadne jest przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 200 zł tytułem zadośćuczynienia za stan niepewności, w jakim pozostawał wnioskodawca w następstwie znacznego przekroczenia ogólnych terminów załatwienia sprawy, zakreślonych w K.p.a. Odnosząc się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, Sąd wyjaśnił, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest warunkowane wykazaniem szkody. Jest to swego rodzaju rekompensata za uciążliwości, pozostające w związku z przewlekłością w procedowaniu organu. W rozpatrywanym przypadku, jak wskazał Sąd, chodzi o niepewność co do potwierdzenia praw wnioskodawcy do zachowania świadczeń emerytalnych we wcześniejszej wysokości, w następstwie zastosowania wyjątku od zasady ogólnej - wprowadzonej nowelą ustawy emerytalnej (świadczenia podlegają generalnie obniżeniu). Uzasadniając wysokość przyznanej sumy pieniężnej (200 zł) Sąd wziął pod uwagę, że organ, procedując przewlekle, do końca marca 2018 r. zgromadził materiał dowodowy pozwalający mu wydać rozstrzygnięcie, a zatem w kwietniu mógł, po uprzednim zapewnieniu skarżącemu możliwości zapoznania się z aktami, wydać decyzję. W tej sytuacji przyznana suma jako rekompensata za stan niepewności za okres od maja do sierpnia 2018 r. powinna w ocenie Sądu wynosić 200 zł (50 zł za jeden miesiąc oczekiwania na załatwienie sprawy). Sąd stwierdził, że żądanie skarżącego przyznania mu sumy w wysokości 1.000 zł za każdy miesiąc przewlekłości nie pozostaje w stosownej proporcji do dolegliwości. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając wyrok w części tj. zakresie punktów 1, 3 i 4, wskazał na naruszenie: 1) art.149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2018 r. Nr [...]). Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekle prowadzenie. "Z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynność, o których mowa w tym przepisie ustaje tak stan bezczynności, jak i stan przewlekłości postępowania, a w konsekwencji sąd I instancji nie ma podstaw do merytorycznego orzeczenia w kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r., II GSK 410/15, Legalis numer 1511474) 2) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyznanie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 200 zł w sytuacji gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego. W uzasadnieniu tak skonstruowanych podstaw, organ, odwołując się obszernie do uzasadnienia powołanego w podstawie kasacyjnej wyroku NSA z 12 lipca 2016 r. (II GSK 410/15), akcentował konieczność umorzenia postępowania w sprawie ze skargi na przewlekłość w sytuacji załatwienia sprawy przez organ. W ślad za wyrażonym w tym orzeczeniu poglądem wskazywał, że wyraz "jednocześnie" użyty w zdaniu drugim art. 149 § 1 P.p.s.a. wskazuje na możliwość orzekania o przewlekłości wyłącznie w sytuacji jednoczesnego zobowiązania organu do załatwienia sprawy. W przeciwnym wypadku w miejsce zwrotu "jednocześnie" ustawodawca użyłby zwrotu "niezależnie od tego". W odniesieniu zaś do przyznanej sumy pieniężnej organ wskazywał na fakultatywność tego rozstrzygnięcia i jego charakter. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzec od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podstawy skargi kasacyjnej nie są zasadne. Pierwsza z nich dotyczy problemu odnoszącego się do możliwości merytorycznego orzekania o przewlekłości postępowania w sytuacji gdy po wniesieniu skargi organ załatwił sprawę przez wydanie decyzji. W ocenie organu taka sytuacja obliguje sąd administracyjny do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego bez możliwości badania stanu przewlekłości i rozstrzygania o grzywnie, sumie pieniężnej czy o charakterze opieszałości organu (z rażącym naruszeniem prawa lub bez rażącego). Pogląd ten nie jest prawidłowy. Wyjaśnić należy, że art. 149 P.p.s.a. w pierwotnym brzmieniu do dnia 11 kwietnia 2011 r. stanowił, że "[s]ąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa". Wobec tego, że ustawodawca nie przewidywał wówczas jakichkolwiek innych sposobów załatwienia sprawy ze skargi na bezczynność jak tylko zobowiązanie organu do jej załatwienia w określonym terminie, to w przypadku jej rozstrzygnięcia w toku sprawy sądowoadministracyjnej (po wniesieniu skargi i przed wydaniem wyroku) nie zachodziła już potrzeba wydawania orzeczenia zobowiązującego organ do załatwienia sprawy. Było to oczywiste i logiczne. Zaistniały wówczas w orzecznictwie problem prawny czy w takim przypadku oddalać skargę, czy umarzać postępowanie sądowoadministracyjne rozstrzygnęła uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r. (I OPS 6/08), opowiadając się za umorzeniem postępowania w sprawie po myśli art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Uchwała ta przyczyniła się do ujednolicenia praktyki orzeczniczej i utrwaliła pogląd o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w przypadku załatwienia przez organ sprawy po wniesieniu skargi. W konsekwencji w przeszłości skarga na bezczynność sama w sobie stanowiła jedyny środek przymuszający i dyscyplinujący organ do rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie ponosił też jakichkolwiek konsekwencji czy dolegliwości finansowych związanych z opieszałym i niesprawnym prowadzeniem postępowania. Przypomnieć należy, że pod pojęciem bezczynności rozumiano wówczas nie tylko brak załatwienia sprawy w terminach określonych w przepisach i brak czynności procesowych prowadzących do jej załatwienia, ale również ich nadmierne rozciągnięcie w czasie, trwanie postępowania dłużej niż było to konieczne dla wydania rozstrzygnięcia. W wyniku zmian ustawodawczych wprowadzonych 11 kwietnia 2011 r. (do dotychczasowej ww. treści przepisu dodano wówczas przewlekłe prowadzenie postępowania) i 17 maja 2011 r. (dodano zdanie drugie w § 1 mówiące o jednoczesnym stwierdzeniu przez sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa) w judykaturze zarysowała się różnica stanowisk co do tego czy pogląd wyrażony w ww. uchwale z 26 listopada 2008 r. I OPS 6/08 zachowuje aktualność. W przypadku umorzenia postępowania pozostawała bowiem nie rozstrzygnięta kwestia charakteru opieszałości organu w prowadzeniu postępowania. Wyrazem różnicy poglądów w tym przedmiocie na tle wprowadzonych w 2011 r. zmian w art. 149 P.p.s.a. jest właśnie m. in. powołane w skardze kasacyjnej orzeczenie NSA w sprawie II GSK 410/15, a także m. in. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na https://cbois.nsa.gov.pl). Problem rozbieżności orzecznictwa w zakresie czy użyty przez ustawodawcę w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. zwrot "jednocześnie" pozwala na merytoryczne orzekanie o bezczynności lub przewlekłości w zakończonym przez organ postępowaniu stracił jednak na znaczeniu wskutek kolejnych zmian ustawodawczych wprowadzonych ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658). Aktualnie, a także w dacie rozstrzygania sprawy przez Sąd pierwszej instancji, art. 149 P.p.s.a. ma bowiem następującą treść: "§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6." Z powyższego wynika, że w zależności od stanu faktycznego istniejącego w chwili wydawania orzeczenia (czy po wniesieniu skargi organ załatwił sprawę, czy też nadal nie wydał decyzji lub innego aktu) sąd administracyjny decyduje albo o zobowiązaniu do załatwienia sprawy z punktu 1 § 1, albo o zaistnieniu stanu przewlekłości lub bezczynności z punktu 3 § 1. Ten pierwszy przypadek sam w sobie przesądza także o zaistnieniu okoliczności z punktu 3 tj. że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość w prowadzonym postępowaniu. Z kolei rozstrzygnięcie przewidziane w punkcie 3 w istocie, po wyjaśnieniu zagadnienia prawnego będącego przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19 (odnoszącej się do możliwości merytorycznego rozstrzygania o tak zwanej "historycznej" bezczynności organu tj. w odniesieniu do sprawy zakończonej przed wniesieniem skargi), zagwarantowane jest obecnie wyłącznie dla przypadku, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie gdy organ załatwił sprawę w toku postępowania sądowoadministracyjnego czyli po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku. Problematyczne w poprzednim stanie prawnym obowiązującym do 15 sierpnia 2015 r. określenie "jednocześnie" zawarte obecnie w § 1 a art. 149 P.p.s.a., a odnoszące się do charakteru bezczynności lub przewlekłości, jak również pozostałe środki dyscyplinowania organu z § 2 ( grzywna i suma pieniężna) odnoszą się zarówno do przypadku gdy sąd zobowiązuje organ do załatwienia sprawy (§ 1 pkt 1), jak i gdy rozstrzyga o zaistnieniu przewlekłości lub bezczynności w sprawie załatwionej po wniesieniu skargi (§ 1 pkt 3). Świadczy o tym zarówno sama treść art. 149, budowa i układ jego poszczególnych elementów (paragrafów i punktów), a także kolejne wyżej opisane zmiany ustawodawcze. W obecnym stanie prawnym, załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość nie skutkuje już umorzeniem całego postępowania sądowoadministracyjnego o co w rozpoznawanej sprawie zabiega organ, lecz co najwyżej umorzeniem postępowania jedynie w odniesieniu do żądania skargi zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie, aczkolwiek w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie jest to element konieczny wyroku skoro taką samą rolę spełnia rozstrzygnięcie przewidziane w § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdzające, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wobec powyższego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oparty na poglądzie judykatury wyrażonym na tle poprzedniego brzmienia art. 149 § 1 P.p.s.a. nie jest zasadny. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a., który przewiduje możliwość przyznania skarżącemu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. powiązany z art. 141 § 4 określającym wymagania prawidłowego uzasadnienia wyroku. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że naruszenia powołanych norm organ upatruje w niewyjaśnieniu przez Sąd pierwszej instancji wysokości przyznanej sumy pieniężnej ("W przedmiocie wysokości przyznanej sumy pieniężnej należy podnieść, że w tym zakresie ustawodawca wprowadził pełną swobodę określając jedynie górną granicę sumy pieniężnej. Jej wysokość zatem w pozostałym zakresie została pozostawiona uznaniu sądu. W związku z tym koniecznym w sprawie jest wskazanie nie tylko przyczyn przyznania sumy pieniężnej, ale i uzasadnienie jej wysokości i miarkowania jej do stopnia zawinienia organu".), a także przyjęciu, że "stronie należy się swoiste zadośćuczynienie za obniżone świadczenie emerytalne (niepewność co do obniżonego świadczenia emerytalnego), gdy przecież nie jest oczywistym w sprawie, że stronie w ogóle zostanie przywrócone świadczenie emerytalne w poprzedniej wysokości (...)". Organ wywodził, odwołując się do orzecznictwa, że sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. nie powinno się traktować jako odszkodowania. Odnosząc się do powyższego należy wyjaśnić, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie przyjął, że suma pieniężna ma charakter odszkodowawczy. Wręcz przeciwnie na stronach 11-12 uzasadnienia bardzo szeroko odniósł się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę (str. 5) w których to organ wskazywał, że przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zrekompensowanie skarżącemu strat jakich doznał wskutek bezczynności organu co oznacza, że powinien taką stratę konkretnie wykazać. W tym zakresie Sąd prawidłowo przyjął, że suma pieniężna ma rekompensować skarżącemu nie jego szkodę, lecz oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy dłuższe niż wynikające z przepisów prawa "ma stanowić swoistą rekompensatę za uciążliwości, pozostające w związku z przewlekłością w procesowaniu organu" (chodzi o niepewność, co do potwierdzenia praw wnioskodawcy do zachowania świadczeń emerytalnych (...)". W świetle powyższego, jest oczywistym, że Sąd pierwszej instancji, przyznając sumę 200 zł jako rekompensatę za czas postępowania nie traktował jej, jak podnosi się w skardze kasacyjnej, jako zadośćuczynienia za obniżone świadczenie emerytalne. Gdyby tak zresztą było to jej wysokość musiałaby oscylować w granicach maksymalnego jej pułapu. Uzasadnienie omawianego zarzutu, wskazując na konieczność uzasadnienia wysokości sumy pieniężnej całkowicie abstrahuje od faktu, że Sąd tę wysokość szczegółowo wyjaśnił i dokonał jej matematycznego obliczenia, przyjmując stawkę 50 zł za jeden miesiąc w którym wedle Sądu decyzja mogła być już wydana (maj – sierpień 2018). Organ w żaden sposób do tych wyliczeń i twierdzeń się nie odniósł, co przesądza o bezzasadności zarówno zarzutu naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 w zw. z § 6 P.p.s.a. jak i art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a.