II OSK 1539/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 748/18 w sprawie ze skarg M. M. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 3 kwietnia 2018 r. nr ... w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 748/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skarg M. M. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 3 kwietnia 2018 r. w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia 6 lutego 2018 r. nr ..., 2. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. S., zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., przez nieuznanie argumentu o niedostatecznym dla planowanego zamierzenia budowlanego uzbrojeniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że: "Wyrok co do zasady odpowiada prawu i w tym zakresie rozstrzygnięcia nie jest kwestionowany. Wątpliwości skarżącej kasacyjnie wywołuje brak kategorycznego stwierdzenia braku dostatecznego uzbrojenia zarówno infrastruktury technicznej, jak i drogowej. W powyższym zakresie, uznając zasadność orzeczenia WSA stwierdzam, że należy podnieść wszystkie wady prawne dotyczące przedmiotowego postępowania administracyjnego." Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 9 listopada 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na znaczną liczbę uczestników. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. dalej - p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu sformułowanego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mianowicie dotyczącego art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracyjny, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia może okazać się zasadny jedynie wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a. zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia: 25 kwietnia 2013 r. I GSK 78/12, 2 lipca 2015 r. II FSK 1426/13, 16 lutego 2018 r. II FSK 407/16, 27 września 2017 r. I OSK 7/17). Zasadniczo przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego sprawy, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia: 23 lipca 2013 r. II GSK 412/12, 23 lutego 2018 r. II OSK 1896/17, 16 lipca 2015 r. II FSK 1555/13, 9 czerwca 2015 r. II GSK 1013/14). Z tych wszystkich względów zawarty w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się niezasadny. Sąd Wojewódzki przedstawił bowiem ustalenia faktyczne i prawne zawarte w kontrolowanych decyzjach, wydanych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem podziemnym, parkingami i niezbędną infrastrukturą techniczną. Szczegółowo zostały omówione zarzuty powołane przez skarżących w odwołaniu oraz skardze, jak też stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie odnoszącym się do spornych kwestii. Sąd Wojewódzki, wyjaśniając podstawę prawną wydanego wyroku, wskazał przepisy, którymi kierował się, dokonując weryfikacji zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim Sąd zwrócił uwagę na wymogi przepisów art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które nie zostały w sposób właściwy uwzględnione przez organy obu instancji w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki przedstawił dostrzeżone uchybienia proceduralne oraz ich wpływ na treść decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z konkluzją, że organy obu instancji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i przepisów: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 5 i art. 61 ust. 1 przedwcześnie i dowolnie uznały, że dla opisanej we wniosku inwestycji spełnione zostały łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, ocena sądu Wojewódzkiego odnosi się również do kwestii uzbrojenia terenu (infrastruktury technicznej i drogowej), albowiem w uzasadnieniu wyroku wskazano braki w ustaleniach dotyczących infrastruktury (str. 24 i 25), a we wnioskach końcowych stwierdzono, że nie zostało wykazane spełnienie wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a tym samym warunku z punktu 3, odnoszącego się do istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu. Nieskuteczny okazał się również zarzut kasacyjny odnoszący się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co oznacza obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa, które według strony skarżącej zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie na czym zarzucane naruszenie polegało. Wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać naruszenie jedynie tych przepisów prawa, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą, natomiast nie jest dopuszczalne, aby sąd ten dokonywał konkretyzowania, uzupełniania bądź korygowania wadliwie sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Z tych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie mógł być poddany merytorycznej weryfikacji, gdyż nie został w sposób właściwy skonkretyzowany, ani też uzasadniony. Zaakcentować należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podobnie jak art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zastosowanie tych przepisów stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut art. 145 § 1 pkt 1 bądź art. 151 p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lub art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2016 r., II OSK 1298/14; wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2014 r., II OSK 1349/13; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10, LEX nr 1125504; wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2012 r., II FSK 1909/10, LEX nr 1410598; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I GSK 64/13, LEX nr 1517936; wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r., II GSK 1387/10; wyrok NSA z 24 maja 2012 r., II GSK 563/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie został powiązany z żadnymi przepisami postępowania administracyjnego, a nadto nie został uzasadniony. Umieszczenie w skardze kasacyjnej zdania, że "należy podnieść wszystkie wady prawne dotyczące przedmiotowego postępowania administracyjnego" nie mogło być skuteczne bez podania konkretnych przepisów postępowania i bez sprecyzowania zarzuconych uchybień proceduralnych. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 5