II SA/Bd 748/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skarg M. M. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], znak: [...] Burmistrz M. R. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego, trzyklatkowego, z garażem podziemnym, parkingami i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie części działek o nr ew. 710/4, 710/5, 710/6 i 761/5 położonych w miejscowości R. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną uprzednio decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stwierdzając uchybienia polegające na niewłaściwym ustaleniu stron postępowania, niewłaściwym wyznaczeniu obszaru analizowanego (co powoduje brak możliwości dokonania oceny poprawności określenia parametrów zabudowy), oraz nieprawidłowym doręczaniu pism w toku postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], znak: [...], Burmistrz M. R., działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), ponownie ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego trzyklatkowego z garażem podziemnym, parkingami i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie części działek o nr ew. 710/4, 710/5, 710/6 i 761/5 położonych w miejscowości R. przy ul. [...]. Organ I instancji wyjaśnił, że analizę oraz projekt decyzji wykonała osoba spełniająca wymagania określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że dla terenu, na którym położone są przedmiotowe działki nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a dotychczas obowiązujący, utracił ważność z końcem 2003 r., wobec tego podstawą decyzji są przepisy szczególne. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) dokonano analizy terenu obejmującego obszar sąsiadujący z terenem inwestycji pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wskazano, działki objęte wnioskiem położone są w obrębie 0001-[...], zgodnie z informacjami o działkach z dnia [...].09.2016 r. i [...].01.2017 r. i stanowią własność "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w L.. Wnioskowane przedsięwzięcie nie zalicza się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co wynikać ma z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z czym nie przeprowadzono oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto wskazano, że teren usytuowania zabudowy położony jest poza obszarami prawnie chronionymi w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 2134 z późn. zm.), a jednocześnie położony jest w obszarze podlegającym ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jednak Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w T., Delegatura we [...] odstąpił o nałożenia warunków konserwatorskich dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W wyniku analizy wniosku inwestora stwierdzono, że planowana inwestycja polegająca na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego, trzyklatkowego, z garażem podziemnym, parkingami i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie części działek nr [...] i 761/5, położonych w miejscowości R. przy ulicy [...], spełnia warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższej decyzji odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli: M. S., M. M., M. M., R. W.. Zaskarżonej decyzji odwołujący zarzucili, że organ nie wykazał spełnienia przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa, bowiem z przeprowadzonej analizy wynika, że główny wjazd na teren inwestycji odbywa się od ul. [...] przez działkę ew. nr [...], która stanowi jednocześnie front działki. Wyliczono działki (nr ew. 761/4, 751/28, 751/24, 751/23, 754/1), na których zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a które nie mają dostępu z tej samej drogi publicznej, tj. od ul. [...], co wyklucza zachowanie ładu przestrzennego. W przeprowadzonej analizie, zdaniem skarżących widoczne jest wybiórcze i ukierunkowane powołanie się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. N. zabudowa, w ocenie skarżących, powinna stanowić kontynuację już istniejącej, a wprowadzenie budynków wielorodzinnych na terenie, dla którego w obszarze analizowanym zdecydowana większość działek stanowi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, stanowić będzie naruszenie porządku architektonicznego. Ponadto zarzucono, że organ dopuścił się wybiórczego stosowania parametrów i cech zabudowy, zmierzających do zawyżenia średnich wartości wynikających z przeprowadzonej analizy, a dotyczących np. szerokości zabudowy i wysokości zabudowy, przy czym z analizy wynika, iż funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami nieuciążliwymi jako funkcją uzupełniającą. Celowe zatem wprowadzanie zabudowy wielorodzinnej w tak zastany porządek urbanistyczny, zdaniem odwołujących stanowi niezrozumiałe działanie organu I instancji. Skarżący zarzucili również wadliwe ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości, która w części stanowi tereny leśne (oznaczone symbolem LS) w sytuacji, gdy warunki zabudowy ustala się dla całego terenu inwestycyjnego, przy czym w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie konkretyzuje się lokalizacji planowanej inwestycji, która może być doprecyzowana dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę; Zdaniem stron odwołujących się, wystąpiło dowolne oznaczenie obszaru analizowanego, ponieważ organ nie wskazał kryteriów, jakimi się kierował wyznaczając obszar analizowany. Wydane rozstrzygnięcie podporządkowane jest w całości interesowi inwestora, a takie działanie jest sprzeczne z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 164. poz. 1588 ). Wadliwe oznaczenie obszaru analizy skutkuje przeprowadzeniem niewłaściwej, nieprawidłowej analizy, szczególnie w zakresie ustaleń dotyczących wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki do terenu. W przekonaniu skarżących, orzekający organ nie wykazał spełnienia przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa, a niejako "na siłę" starał się szukać w sąsiedztwie zabudowy pozwalającej na ustalenie warunków dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W obszarze analizowanym nie istnieją budynki wielorodzinne o parametrach wyznaczonych przez organ w zaskarżonej decyzji, tj. o szerokości elewacji frontowej budynku do 30,6 m, czy wysokości kalenicy głównej do 16,9 m. Ponadto, nie wiadomym pozostaje na jakiej podstawie organ ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy 12 m, a także liczbę miejsc parkingowych. W ocenie skarżących te parametry zostały wyznaczone na zasadzie odstępstwa od wyników uzyskanej analizy. Najwyższe obiekty budowlane w terenie mają bowiem 10 m (budynek szkoły), zaś planowana inwestycja posiadać ma wysokość 16-16,9 m. Takie działanie jest niedopuszczalne, gdyż wprowadza dowolność w ustaleniach organu. W ocenie skarżących nastąpiło również naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) poprzez błędne uznanie, że zostały spełnione przesłanki wymienione w tych przepisach, a ponadto organ błędnie oznaczył granice obszaru analizowanego, naruszając § 5 ww. rozporządzenia oraz art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], KO.411.489-490.2018 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy podniósł, iż w aktach sprawy znajduje się analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanowiąca załącznik do decyzji, wykonana na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Oceniając legalność analizy wskazano, że spełnia ona wymagania wynikające z ww. rozporządzenia. Jeśli chodzi o część graficzną analizy, to obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wokół działki budowlanej, tzn. jako minimum trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Front przyjęty został - zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia (jako bok działki nr ew. 710/4 przylegający do drogi publicznej kategorii gminnej - ul. [...] o długości 43,0 m). Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (tutaj 129,0 m) i nie mniejszej, niż 50 metrów. Zdaniem Kolegium, tak oznaczony obszar na mapie spełniającej wymogi z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy rozchodzi się równomiernie we wszystkie strony do terenu inwestycyjnego, co pozwala na faktyczne zweryfikowanie istniejącej wokół tego terenu funkcji. Jednocześnie obszar uwzględnia w całości działki znajdujące się na przecięciach jego granic, a także pojedyncze nieruchomości, które stanowią całość urbanistyczną tego obszaru, w sposób naturalny domykając jego zakres. Z części graficznej analizy, zdaniem organu odwoławczego wynika, jaka funkcja zabudowy przeważa w terenie, tj. mapa zawiera oznaczenia poszczególnych symboli odpowiadających istniejącej w terenie funkcji, np. MN, MW, MU, P, U, I oznaczające istniejące na tym terenie funkcje tj. mieszkaniowo jednorodzinną, mieszkaniowo wielorodzinną, mieszkaniowo usługową, przemysłową, usługową, inną (gospodarczą). Mapa zawiera także czytelną legendę (opis) pozwalającą na odczytanie tych symboli i wynika z niej w sposób precyzyjny, jakie funkcje występują w obszarze analizowanym, które przeważają. Takie zapisy części graficznej analizy dały Kolegium podstawę do stwierdzenia, że nowoplanowana funkcja, będzie odpowiadać funkcji już istniejącej na tym terenie. Naniesione symbole pozwoliły na weryfikację, odnośnie zgodności nowej inwestycji z zabudową już istniejącą. Nie budzi wątpliwości, że taka zgodność występuje. Jeśli chodzi o część tekstową analizy, Kolegium stwierdziło, że realizuje ona cel wynikający z przepisów ustawy. Zawiera ona ustalenia co do wyników określających wskaźniki kształtowania nowej zabudowy na zasadzie kontynuacji cech zabudowy. Obejmuje badanie wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i tak: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 - tzw. zasada zachowania dobrego sąsiedztwa: część tekstowa analizy (a więc i decyzji), zgodnie z wyraźnym brzmieniem przepisu § 1 rozporządzenia, określa wymagania dotyczące poszczególnych parametrów zabudowy, tj. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Z przeprowadzonej analizy wynika w sposób nie budzący wątpliwości jak kształtują się wskaźniki na wszystkich nieruchomościach, znajdujących się w terenie poddanym analizie, oraz jakie wskaźniki będzie posiadać planowana inwestycja. Uśrednienie tych danych w terenie analizowanym i porównanie ich z danymi planowanego zamierzenia, pozwoliło organowi I instancji na odniesienie i ustalenie zgodności linii zabudowy. Wskazane w rozporządzeniu parametry zabudowy, które należało poddać analizie, zostały wyraźnie określone w decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy formułuje wymogi, jakie powinna spełniać nowa inwestycja. Wymaga on, aby wykazywała podobieństwo w stosunku do istniejącej na co najmniej jednej z sąsiadujących działek, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu było możliwe w spornej sprawie po wcześniejszym wskazaniu budynków i obiektów budowlanych mieszczących się na sąsiednich działkach. Dopiero szczegółowa znajomość funkcji, cech, form architektonicznych i sposobu zagospodarowania terenu na każdej z działek sąsiednich, pozwoliła organowi właściwemu do dokonania oceny co do stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do budynków zlokalizowanych w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Zaskarżona decyzja w przekonaniu organu odwoławczego w swym uzasadnieniu i w treści analizy zawiera podanie tych danych i uzasadnienie dokonanej analizy terenu. Kolegium dokonało oceny i porównania wszystkich poszczególnych wskaźników zabudowy na znajdujących się w obszarze analizowanym nieruchomościach i ustaliło, że działki w obszarze analizowanym graniczące z terenem inwestycji, zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, wskaźników, kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z analizy terenu wynika bezspornie, że tzw. zasada dobrego sąsiedztwa zostanie zachowana w przypadku realizacji zamierzenia. Kolegium dokonało weryfikacji ustalonych poszczególnych wskaźników zabudowy dla nowoplanowanej inwestycji. Część tekstowa analizy zawiera enumeratywne wyliczenie wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze poddanym analizie (pkt 1 analizy, co pozwala na weryfikację wszystkich ustalonych parametrów. Kolegium dokonało zbadania prawidłowości ich ustalenia stwierdzając, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4 ). Z analizy, zdaniem Kolegium wynika, że organ ustalił linię zabudowy zgodnie z tym ostatnim przepisem, na zasadzie odstępstwa. Mimo, iż dwie sąsiednie nieruchomości posiadają linię zabudowy w odległości 7 m i 30 m od drogi publicznej, to z uwagi na funkcję mieszkalną budynku znajdującego się bliżej drogi (działka nr ew. 711), organ przyjął linię zabudowy stanowiącą kontynuację właśnie tej istniejącej na nieruchomości nr ew. 711, z jednoczesnym uwzględnieniem zaleceń wynikających z uzgodnienia zarządcy drogi (znak: [...] z dnia [...] listopada 2017 r.), tzn. wskazał, iż planowaną linię zabudowy należy ustalić w odległości co najmniej 12m od istniejącego pasa drogowego. Tak ustalona linia zabudowy wynika z istniejącego stanu faktycznego terenu oraz prawnych uwarunkowań w zakresie lokalizacji na nim zabudowy. Tak ustalona linia zabudowy nie pozostaje w konflikcie z zastanych układem urbanistycznym, a stanowić będzie kontynuację istniejącego zagospodarowania terenu. Podniesiono również, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, co do zasady wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (wszystkich działek). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki inwestorskiej wyznaczono na poziomie od 12% do 16%, w sytuacji, gdy średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 22,1 % (w przedziale od 1,1 % do 78,38 %). Jednocześnie w stosunku do planowanej powierzchni terenu podlegającego przekształceniu (9 820 m˛) - od 20,6% do 27,4%. Organ I instancji uzasadnił jednak odstępstwo tak ustalonego wskaźnika od występującej w terenie średniej wskazując, iż z precyzyjnego zestawienia tych wskaźników dla poszczególnych nieruchomości wynika, że zróżnicowanie tego wskaźnika na terenie analizy jest bardzo duże. Jednocześnie, biorąc pod uwagę znaczną powierzchnię terenu inwestycyjnego, organ uznał, że możliwym jest zrealizowanie przedsięwzięcia we wnioskowanym kształcie. Tabelaryczne ujęcie 95 nieruchomości z obszaru analizowanego i zawarcie pojedynczych danych odnośnie poszczególnych działek, potwierdziło ustalenia organu I instancji w tym zakresie. Tak określony wskaźnik zabudowy dla nowej inwestycji, nie będzie zdaniem Kolegium znacząco odbiegać od wartości wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obiektów wielkogabarytowych, zlokalizowanych w obszarze analizowanym i nie pogorszy ładu przestrzennego tam zastanego. Kolegium zwróciło też uwagę, że stosownie do treści § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 % (wszystkich działek). W rozpatrywanej sprawie szerokość elewacji frontowej organ ustalił na od 24,5 m do 30,6 m w sytuacji, gdy średnia tego wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi 15,4 m. Jednocześnie analiza zawiera uzasadnienie ustalenia takiego wskaźnika. Na średnią tego wskaźnika wpływ mają poszczególne szerokości elewacji zabudowy o charakterze jednorodzinnym, charakteryzującą się niewielkimi wartościami. Ta okoliczność nie powinna być jedynym wyznacznikiem dla wnioskowanego budynku z uwagi na odmienny charakter i specyfikę zabudowy. W obszarze znajdują się także budynki wielorodzinne (działka nr [...] oraz na działce nr [...]), które posiadają zróżnicowane i wyższe parametry szerokości elewacji frontowej (odpowiednio: 35m, 54m, 21m, 11m co daje średnią 34,9m ). Z uwagi zatem na mocno zróżnicowany charakter zabudowy mieszkaniowej, a także planowane położenie budynku przy obiektach wielkogabarytowych (szkoła - działka nr [...], budynek wielorodzinny na działkach nr [...]), a także budynki o funkcji innej (działka nr [...]) i przemysłowej (działka nr [...]) organ uznał, że planowane zamierzenie jest dopuszczalne z tak ustalonym wskaźnikiem zabudowy. Wskazano także, iż zgodnie z § 7 ust. 1, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednocześnie, rozporządzenie dopuszcza możliwość odstępstwa od tak ustalonych parametrów, jeśli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4). W. górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na od 16,0 m do 16,9 m, w sytuacji gdy na sąsiednich działkach kształtuje się on od 2,5 m do 10 m. Jednocześnie analiza zawiera uzasadnienie ustalenia tego wskaźnika; jak ocenił organ (a uprzednio urbanista) ustalona dla nowej inwestycji wartość tego parametru zabudowy w sposób odmienny od wartości występujących na nieruchomościach sąsiednich nie pogorszy porządku architektonicznego. Obszar analizy jest bardzo rozległy, a zabudowa bardzo zróżnicowana. W sytuacji gdy dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (70%), której parametry są odmienne od wnioskowanej inwestycji, to zdaniem Kolegium nie powinny one stanowić rygorystycznego, jednoznacznego odniesienia dla planowanego przedsięwzięcia. W przeciwnym razie, inwestycja o takiej samej funkcji (tutaj mieszkaniowej), lecz o nieco odmiennych parametrach zabudowy nigdy nie mogłaby zostać dopuszczona do realizacji. Obliczanie wyłącznie średniej matematycznej wskaźnika zabudowy i porównanie go w sposób wąski, ścisły z planowanym wskaźnikiem, zdaniem organu odwoławczego nie znajduje uzasadnienia. Jak wskazano w analizie, wydając rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, należy kierować się celowością przepisów regulujących dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie organ wskazał, iż jako punkt odniesienia można wskazać na budynek wielorodzinny posadowiony na działkach nr [...], o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącej ok. 16,8 m. Planowany budynek posiadałby zatem ten wskaźnik ustalony na wysokości zbliżonej. Biorąc pod uwagę wizualizację budynku załączoną do wniosku inwestorskiego, a także jego istniejące otoczenie, organ ustalił ten parametr na wskazanym poziomie. Zwrócono uwagę, że w świetle § 8, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Geometrię dachu ustalono na dach płaski lub wielospadowy, o kącie nachylenia od 3 do 5 stopni oraz jednoczesnym braku określenia układu kalenicy. W obszarze analizowanym występuje wielość dachów o wszystkich rodzajach spadków (płaskie, dwuspadowe, wielospadowe), co potwierdza tabelaryczne zestawienie tego parametru odnośnie wszystkich nieruchomości z obszaru analizowanego. Jednocześnie organ wskazał, że enumeratywne wyliczenie poszczególnych kątów i układów kalenic występujących na wszystkich nieruchomościach z obszaru analizy było niecelowe z uwagi na rodzaj planowanej zabudowy. Wymóg zbadania tego parametru miałby sens w przypadku inwestycji o planowanym stromym dachu; tymczasem w sytuacji budynku wielorodzinnego o dachu płaskim takie zestawienie pozostaje niecelowym, nie znajdowałoby bowiem punktu odniesienia dla ustalenia tego gabarytu. Dopasowanie geometrii dachu płaskiego planowanego budynku do geometrii dachów płaskich występujących w obszarze objętym analizą, ogranicza się zatem do formy i kształtu dachu. Jednocześnie organ odwołał się do faktu istnienia podobnej geometrii dachu na budynkach wielkogabarytowych o dużej kubaturze, tj. szkoła, czy budynek wielorodzinny, posadowiony na działkach nr [...]. Tak ustalona geometria dachu, w ocenie Kolegium, odpowiada żądaniu wnioskodawcy, a zarazem nie pozostaje w sprzeczności ze stanem urbanistycznym występującym w obszarze analizowanym. Mając na względzie przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy wskazał, że rozwiązanie takie jest możliwe, gdyż dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z uzasadnienia analizy. Wskazano też, że określone w decyzji parametry nowej zabudowy powinny być konkretne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko, zgodnie z którym przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określenia w analizie parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy również nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1306/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1485/05). Parametry nowej zabudowy powinny być zatem w decyzji o warunkach zabudowy określone konkretnie. Organ odwoławczy przychylił się do poglądu, że nie jest sprzeczne z przepisami ich określenie w wielkości od minimalnej do maksymalnej, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości i ich uzasadnienia w oparciu o analizę oraz treść przepisów stanowiących podstawę wyznaczenia. Jednocześnie, dopuszczenie ich zwiększenia lub zmniejszenia o określony procent, o ile nie wynika z przepisu rozporządzenia (np. § 6 ust. 1 rozporządzenia), musi zostać przez organ uzasadnione w oparciu o analizę. W ocenie Kolegium, parametry nowej zabudowy ustalone przez Burmistrza R. pozostają w zgodności zarówno z przepisami prawa, jak i zastanym stanem faktycznym istniejącym w obszarze analizowanym; wartości ustalonych przez organ gabarytów i parametrów dla nowoplanowanego przedsięwzięcia w tzw. "widełkach", zostały uzasadnione w kontekście istniejącego już porządku architektonicznego. W ocenie Kolegium, parametry nowej zabudowy ustalone przez Burmistrza M. R. pozostają w zgodności zarówno z przepisami prawa, jak i zastanym stanem faktycznym istniejącym w obszarze analizowanym: . art. 61 ust. 1 pkt 2 - dostęp do drogi publicznej - kategorii gminnej - ulica [...] -warunek ten jest spełniony, . art. 61 ust. 1 pkt 3 - uzbrojenie terenu - również ten warunek ten jest spełniony. Inwestor załączył do wniosku umowy potwierdzające uzbrojenie terenu inwestycyjnego w media (energia elektryczna, woda, ścieki, wody opadowe, zaopatrzenie w ciepło, odpady komunalne) - warunek spełniony. Wskazano też, że na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 4 - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - teren objęty wnioskiem inwestycyjnym stanowią działki o charakterze gruntów ornych klasy IVa oraz lasów LSVI, a inwestor sprecyzował lokalizację inwestycji wskazując, iż będzie ona posadowiona na terenach nie objętych szczególną ochroną prawną przewidzianą w ustawie z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161). Organ dokonał stosownego uzgodnienia projektu decyzji z organem właściwym do ochrony gruntów rolnych, tj. Starostą R. (postanowienie z dnia [...] grudnia 2017 r.), który uzgodnił pozytywnie w zakresie swojej właściwości projekt decyzji. Jednocześnie, inwestor zobowiązany jest (co wynika z ww. uzgodnienia) uzyskać opinię Starosty [...] w zakresie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (pkt 2 ppkt c) analizy str. 16 decyzji). Organ właściwy do ochrony gruntów leśnych, tj. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w T. uzgodnił w dniu [...] grudnia 2017 r. projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie swoich kompetencji, wskazując jednocześnie, iż planowane przedsięwzięcie nie będzie posadowione na terenach leśnych, co oznacza brak przeszkód do pozytywnego uzgodnienia. W konsekwencji powyższego, w ocenie Kolegium należy uznać warunek za spełniony. W zakresie art. 61 ust. 1 pkt 5 - zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi wyjaśniono, że zarówno analiza, jak i uzasadnienie decyzji wskazuje, że inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; określa także z jakimi konkretnie przepisami będzie zgodna. Reasumując, zdaniem Kolegium, z analizy wynika, że możliwe jest ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, gdyż zostały łącznie spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższymi wnioskami, w ocenie Kolegium, organ I instancji działając w granicach prawa wydał decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. i zastosowanie ma art. 56 ustawy (odpowiednio poprzez art. 64 ust. 1 ustawy), zgodnie z którym, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a zatem decyzja organu I instancji była uzasadniona prawnie. Dodatkowo wskazano, że zaskarżona decyzja w punkcie 7 zawiera wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które inwestor musi zabezpieczyć poprzez m.in. wyliczone tam obowiązki. W ustosunkowaniu się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, Kolegium wyjaśniło, że jeżeli chodzi o żądanie uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji), to jest ono nieuzasadnione ponieważ planowane przedsięwzięcie spełnia warunki określone art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w takiej sytuacji, zgodnie z treścią art. 56 ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, a ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależnia ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia od wyrażenia zgody stron postępowania. Wydanie decyzji pozytywnej poprzedza i warunkuje badanie łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Zarzut, iż organ nie wykazał spełnienia przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż dokonał analizy funkcji i cech zabudowy z uwzględnieniem nieruchomości innych, niż tylko te znajdujące się przy tej samej drodze publicznej przy której zlokalizowany jest teren inwestycyjny, nie może zdaniem Kolegium zasługiwać na uwzględnienie, ponieważ organ I instancji w sposób prawidłowy i obszerny dokonał zbadania warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, w tym także zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p., zawierającego definicję legalną tego pojęcia. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy, jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania "ładu przestrzennego". Spełnienie warunku o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w ocenie Kolegium otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na działkach sąsiednich i to działkach bezpośrednio graniczących z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.), dlatego zdaniem organu odwoławczego nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1840/15, LEX nr 2316497 ). Z ugruntowanego w judykaturze i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wynika, że działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są przy analizie za działki sąsiednie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1533/16, LEX nr 2299839), dlatego podniesiony w odwołaniu zarzut, iż organ dokonując analizy urbanistycznej winien ograniczyć się tylko do wąskiego rozumienia działek sąsiednich, rozumianego jako nieruchomości bezpośrednio przylegające do terenu inwestycji, zdaniem Kolegium, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Również twierdzenie, iż organ I instancji niejako "na siłę" poszukiwał w obrębie obszaru analizowanego nieruchomości podobnych do tej, która jest wnioskowana, w przekonaniu Kolegium nie stanowi wadliwości przeprowadzonego postępowania. Fakt, iż organ badając istniejący porządek urbanistyczny wziął pod uwagę charakter i funkcję wskazanych przez odwołującego działek zlokalizowanych nie tylko od ul. [...], ale również w dalszej części obszaru analizowanego, w ocenie Kolegium nie stanowi nieprawidłowości. Z map znajdujących się w aktach sprawy wynika bowiem niespornie, że teren inwestycji jest umiejscowiony w pobliżu tych właśnie innych działek, a pozostaje w znacznym oddaleniu od ul. [...], co oznacza, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego budynku wielorodzinnego znajdować się będą właśnie nieruchomości (m.in. z obiektami wielkogabarytowymi), które zostały uwzględnione w analizie przez organ I instancji. Zakres dokonywanej analizy urbanistyczno-architektonicznej zależy od charakteru zamierzonego i zgłoszonego we wniosku przedsięwzięcia inwestycyjnego (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 1039/17, LEX nr 2444359, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1381/17, LEX nr 2431773). Jeśli chodzi o zarzut, iż organ dopuścił się wybiórczego stosowania parametrów i cech zabudowy, zmierzających do zawyżenia średnich wartości wynikających z przeprowadzonej analizy, a dotyczących np. szerokości zabudowy i wysokości zabudowy, to również w ocenie Kolegium nie zasługują one na uwzględnienie. Kolegium dokonało weryfikacji ustalenia poszczególnych wskaźników zabudowy, również tych, które zostały ustalone na zasadzie odstępstwa od średnich występujących w terenie analizowanym. Autor analizy ma bowiem obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny - dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1392/17, LEX nr 2442161). Z treści analizy sporządzonej w niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium wynika, że zostały one szczegółowo uzasadnione i umotywowane, a urbanista sporządzający analizę zbadał i ocenił potencjalny wpływ inwestycji na istniejący porządek architektoniczny. Natomiast okoliczność, iż w obszarze dominuje funkcja mieszkaniowa, ale o charakterze jednorodzinnym, w ocenie organu odwoławczego nie może stanowić przeszkody do uznania, że niedopuszczalnym jest uzupełnienie jej o funkcję mieszkaniową o charakterze wielorodzinnym. Dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych, zgodnych z założeniami ładu przestrzennego (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 1039/17, LEX nr 2444359). Odnośnie zarzutu, iż organ wydał decyzję o warunkach zabudowy dla nieruchomości stanowiącej w części tereny leśne wskazano, iż Kolegium odniosło się do tego zarzutu już w swoim uprzednim rozstrzygnięciu, tj. w decyzji znak: [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. i ponownie wyjaśniło, że organ I instancji prowadząc postępowanie, uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych, tj. z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w T.. W treści postanowienia z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...]. KA organ ten wskazał, że pozytywnie uzgadnia inwestycję i jako organ właściwy do ochrony gruntów leśnych nie zgłasza przeszkód prawnych do realizacji inwestycji. Jak wynika bowiem z dokumentacji sprawy mimo, że teren inwestycji, na który składają się trzy działki, zawiera na jednej z nich tereny leśne (działka nr ew. 710/6), to z wniosku inwestorskiego wynika, że planowane przedsięwzięcie nie będzie zlokalizowane na tym właśnie terenie, a projekt budowlany będzie uwzględniał stosowne odległości od terenów leśnych. W takiej sytuacji, nie ma potrzeby dokonywania wyłączenia gruntów leśnych z produkcji. Zarzut dotyczący dowolnego oznaczenia obszaru analizowanego, w ocenie Kolegium również nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy, bowiem analiza zawiera wskazanie, jakimi kryteriami kierował się organ wyznaczając obszar analizowany. Granice obszaru zostały wyznaczone zgodnie z przepisem z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), a analizie zostały poddane wszystkie nieruchomości znajdujące się na jego terenie, wyliczone enumeratywnie na str. 2 i 3 części tekstowej analizy. Zarzut, iż w obszarze analizowanym nie istnieją budynki wielorodzinne o parametrach wyznaczonych przez organ w zaskarżonej decyzji, tj. o szerokości elewacji frontowej budynku do 30,6m, czy wysokości kalenicy głównej do 16,9 m, w ocenie Kolegium stanowią twierdzenie odwołujących nie poparte żadnym dowodem. Natomiast analiza urbanistyczna, sporządzona przez profesjonalistę, a więc osobę posiadającą uprawnienia do wykonywania tego typu ocen, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., a więc stanowi dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Ponadto, akta sprawy zawierają dowód w postaci fotografii, uwidaczniający istniejący w pobliżu terenu inwestycyjnego budynek wielorodzinny, kilkukondygnacyjny, który posiada znaczne gabaryty. Jeśli chodzi o ustaloną w decyzji linię zabudowy dla planowanej inwestycji, to w przekonaniu organu odwoławczego wynika ona zarówno z istniejącego stanu faktycznego występującego w obszarze analizowanym, jak również z uzgodnienia dokonanego przez zarządcę drogi gminnej z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...]. Działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonując uzgodnienia w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego, organ ten wskazał, że nieprzekraczalną linię zabudowy należy przyjąć w odległości co najmniej 12 m od granicy istniejącego pasa drogowego i analiza zawiera szczegółowe odniesienie do tej kwestii (pkt B str. 5 części tekstowej analizy). Odnośnie zakwestionowania prawidłowości ustaleń organu w zakresie liczby miejsc parkingowych, to Kolegium wskazało, że wystarczającym jest ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy samego faktu dopuszczalności realizacji takich miejsc postojowych. Kwestie te reguluje bowiem szczegółowo rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, żaden przepis prawa nie nakazuje organowi, na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, określania konkretnie ilości miejsc parkingowych, jednak dopuszczenie ich zlokalizowania nie stanowi nieprawidłowości. Kwestia ta będzie bowiem rozstrzygana w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Jedynie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589), w § 2 pkt 6 zawiera wskazania odnoszące się do tej kwestii, przy czym przepis ten reguluje jedynie sposób zapisywania w decyzji o warunkach zabudowy ustaleń odnoszących się do "wymaganej ilości miejsc parkingowych". Nie wynika z niego natomiast, że organ ustalający warunki zabudowy ma dokonywać analizy jaka konkretnie ilość miejsc parkingowych będzie wystarczająca dla planowanej inwestycji. Regulacje ww. rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych, są uwzględniane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. w sprawie pozwolenia na budowę. To w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ ocenia możliwość udzielenia pozwolenia na budowę planowanego zamierzenia także w aspekcie zabezpieczenia miejsc parkingowych i możliwości ich realizacji. Wprawdzie z mocy art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 powyższej ustawy decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, lecz przepis ten nie daje podstaw prawnych do wkraczania przez organy w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy w kompetencje przysługujące organom administracji architektoniczno-budowlanej na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1209/15, LEX nr 1958179 , wyroki NSA: z 12 maja 2015 r. II OSK 2435/13; z 5 maja 2015 r. II OSK 2399/13; z 7 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2151/12 i II OSK 2640/12; z 11 czerwca 2014 r. II OSK 95/13, z 18 czerwca 2014 r. II OSK 128/13; z 27 marca 2012 r. II OSK 2448/10, z 15 września 2015 r. II OSK 1508/15); Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) poprzez błędne uznanie, że zostały spełnione przesłanki wymienione w tych przepisach, w ocenie Kolegium nie zasługuje na uwzględnienie, a ponadto niezrozumiałym pozostaje twierdzenie strony odwołującej, iż organ błędnie oznaczył granice obszaru poddanego analizie w nawiązaniu do § 5 rozporządzenia. Przepis ten reguluje bowiem kwestie ustalenia pojedynczego parametru zabudowy, jakim jest wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, a nie dotyczy on sposobu ustalania obszaru analizy. Tę kwestię reguluje § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Natomiast wskazane przez odwołującą naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. przez dowolne, sprzeczne z zasadami prawdy obiektywnej ustalenie przez organ I instancji stanu faktycznego, nie znalazło potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy. Kolegium dokonało oceny i weryfikacji wyznaczenia granic obszaru poddanego analizie i nie dopatrzyło się nieprawidłowości z tym związanych, a sporna sprawa została rozpatrzona zgodnie z ogólnymi zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego (w tym m.in. art. 6, 7, 8, 9 K.p.a.). W skardze do sądu M. M. i M. S. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Skarżący zauważyli, że inwestor wnioskował o możliwość lokalizacji inwestycji na części działki co oznacza, że decyzja została błędnie wydana przez organ pierwszej instancji, który nie uwzględnia wskazanej okoliczności w sposób wymagany przepisami prawa. W tym zakresie przytoczono pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 3.05.2016 r. (II OSK 2328/14). Przepis art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. nie powinien, zdaniem skarżących być interpretowany w oderwaniu treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie - co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku, jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Stąd też konieczność badania warunków całej działki. Nie ma zatem znaczenia rozstrzygającego w sprawie, że nie cały teren działki zostanie przeznaczony faktycznie pod inwestycję oraz czy możliwe będzie nadal jej rolnicze wykorzystywanie po zakończeniu inwestycji. Powyższy pogląd należy również odnieść do terenów leśnych, czego zdaniem skarżących nie dokonał organ pierwszej instancji. Wskazano, że łączna powierzchnia nieruchomości wynosi 1,6 ha, w tym las ponad 0,02 ha i w tym zakresie powierzchnia inwestycji jest inna, niż powierzchnia podlegająca przekształceniu, co powinno zostać szczegółowo wyjaśnione przez organ pierwszej instancji w toku postępowania wyjaśniającego. W ocenie skarżących, organ pierwszej instancji oznaczył granice obszaru analizowanego w sposób dowolny - nie wskazując kryterium przyjętego ustalenia i prowadził postępowanie zgodnie z zasadą "szukajcie, a znajdziecie", gdyż w żadnej części decyzji i przeprowadzonej analizy nie zostały wskazane kryteria, jakimi kierował się organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Podniesiono, że wydane rozstrzygnięcie jest w całości podporządkowane interesowi inwestora, bez uwzględnienia specyfiki obszaru objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a takie podejście organu, w przekonaniu skarżących pozostaje w sprzeczności z celem ustawy oraz dotychczasowym dorobkiem judykatury z tym związanym. Przykładowo wskazano, że w judykaturze przyjmuje się, że "Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny" (tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia z 28.01. 2009 r., II SA/Gd 585/08, CBOSA). Strony skarżące zauważyły, że takie działanie jest niezgodne z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie"). Powyższe rozważania w przekonaniu skarżących należy w całości odnieść do zaskarżonej decyzji, bowiem wadliwe określenie granic obszaru analizowanego podważa prawidłowość przeprowadzonej analizy urbanistycznej - szczególnie w zakresie ustaleń dotyczących wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu - nie sposób bowiem przyjąć za prawidłowe ustalenia, które opierają się na uwzględnieniu jedynie fragmentów działek i znajdujących się na nich obiektów, jako podstawy dla wyznaczenia średniego wskaźnika na obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Ponadto, zdaniem skarżących, do analizy przyjęto działki nie znajdujące się w terenie analizowanym, między innymi działka nr [...] 1 oraz dwukrotnie uwzględniono w przywołanej analizie działkę nr [...], w pozycji tabeli 37 i 67. Być może jest to niezamierzony błąd, lecz wpływa na wynik analizy. Błędnie ustalono również szerokość elewacji frontowej, przyjmując niewłaściwe wartości: w poz. 36 tabeli działki nr [...], przyjęto 39,5 m. zamiast faktycznych 20 m., w poz. 37 i 67 przyjęto 36 m, zamiast faktycznych 12,5 m i w pozycji 33, działka nr [...] przyjęto 54m, zamiast faktycznych 12 m. W konsekwencji rozszerzenia analizy o tereny nie znajdujące się w wyznaczonym obszarze analizowanym, ustalono niewłaściwy wskaźnik powierzchni zabudowy i powierzchni terenów zielonych. Kolejną, a w zasadzie główną wadą wydanej decyzji jest błędne ustalenie tzw. dobrego sąsiedztwa, bowiem zgodnie z utrwalonym poglądem w orzecznictwie, dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej na terenie o zabudowie jednorodzinnej stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawy zasady "dobrego sąsiedztwa" (tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r., II SA/Gd 466/12). W rozpatrywanej sprawie, w przekonaniu skarżących, organ stara się niejako "na siłę" uznać, że w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, a także w dalszej odległości infrastruktury szkolnej i sportowej, jest możliwe zlokalizowanie zabudowy wielorodzinnej o parametrach znacznie przekraczających parametry istniejącej już zabudowy. Zdaniem skarżących, w obszarze analizowanym nie istnieją budynki wielorodzinne o parametrach wyznaczonych przez organ w zaskarżonej decyzji, tj.: . szerokości elewacji frontowej budynku do 30,6 m, . wysokości kalenicy głównej do 16,9 m. Organ wydający przedmiotową decyzję o warunkach zabudowy, świadomy obowiązku przeprowadzenia rzetelnej i obiektywnej analizy funkcji oraz cech zabudowy, ewidentnie "naciąga" fakty, próbując za wszelką cenę udowodnić, że znajdujący się na działce sąsiedniej dawny parterowy barak szkolny, pełniący w przeszłości funkcję, w części poradni pedagogicznej, w części magazynowo-gospodarczą, w czasach początku transformacji ustrojowej, w realiach chronicznego braku mieszkań, w sytuacji wyższej konieczności, siłowo zaadaptowany na mieszkania, w jego oczach jest budynkiem wielorodzinnym, mogącym stanowić furtkę do obejścia ustawowych zapisów m.in. ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wskazano również na błędy w ustaleniach decyzji odnoszące się do linii zabudowy ustalonej nieprawidłowo, gdyż nie podano na podstawie jakich przepisów, organ ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy - 12 m. Odnośnie usytuowania obiektów, skarżący zwrócili uwagę, że w zaskarżonej decyzji znajduje się zapis pkt 2.4, zgodnie z którym obiekty na działce budowlanej należy sytuować zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe przepisy, zdaniem skarżących nie znajdują zastosowania, jako przepisy szczególne, przy wydawaniu decyzji w sprawie warunków zabudowy. Jeżeli chodzi o liczbę miejsc postojowych, skarżący wywiedli, iż powyższy parametr został ustalony na podstawie opinii nr [...] Gminnej [...] Urbanistyczno-Architektonicznej M. R., przygotowanej na posiedzeniu w dniu [...].02.2013 r., lecz organ nie wskazał na jakiej podstawie prawnej opinia [...] stanowi podstawę do wydania aktu administracyjnego. Zwrócono też uwagę na błędne ustalenia w pkt 3.2), 3.3), 3.4) i 3.7) zaskarżonej decyzji, w których organ powołuje się na pojęcia niedookreślone, a takie działanie niezgodne jest z istotą decyzji administracyjnej jako aktu o charakterze konkretno-indywidualnym. Ponadto z wymienionych punktów (3.7) wynika, że inwestor powinien uzyskać opinię innego organu, co jest działaniem niedopuszczalnym. Na uwagę w ocenie skarżących zasługuje też fakt, braku dostatecznego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1, pkt 3 i 5), a konkretnie brak kanalizacji deszczowej w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Zgodnie z zapewnieniem Przedsiębiorstwa Komunalnego [...] sp. z o.o. w R., w ulicy [...] znajduje się kanał deszczowy, tymczasem na mapach sytuacyjno-wysokościowych, będących inwentaryzacją uzbrojenia technicznego, takowego kanału nie widać. Oznacza to konieczność zagospodarowania wód deszczowych przez inwestora we własnym zakresie, na własnym terenie, na warunkach określonych przez właściwy organ (np. separator substancji ropopochodnych, uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego itp.) lub budowę nowej instalacji deszczowej o właściwych dla danej inwestycji parametrach. Dla tego terenu równolegle toczy się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla sześciu budynków wielorodzinnych do czterech kondygnacji, co dla tej kwestii jest determinujące o możliwości realizacji planowanego zamierzenia. Wskazano, że uzbrojeniem terenu jest również droga dojazdowa do obszaru planowanej inwestycji, dlatego w ocenie skarżących organ winien decyzją o warunkach zabudowy zobowiązać inwestora do jej dostosowania do potrzeb planowanej inwestycji lub odmówić wydania DWZ z uwagi na niedostateczną infrastrukturę techniczną (art. 61 ust. 1 pkt 3). Powyższe parametry, w opinii skarżących, zostały wyznaczone na zasadzie odstępstwa od wyników uzyskanej analizy, na co zwraca się uwagę w wynikach analizy, stanowiących załącznik do decyzji (s. 13-14). Z dokonanych ustaleń wynika, że najwyższe istniejące obiekty budowlane mają wysokość 10 m (budynek szkoły), zaś planowana inwestycja posiada dopuszczalną wysokość: 16 - 16,9 m. Takie działanie, w ocenie skarżących jest niedopuszczalne, gdyż w istocie wprowadza pełną dowolność w ustaleniach, przy czym podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest m.p.z.p. i nie może w sposób dowolny kreować zabudowy. Organy dokonały ustaleń przyjętych za podstawę faktyczną decyzji bez żadnych dowodów, a oceniając materiał dowodowy przekroczyły granicę swobodnej oceny dowodów; wręcz dokonały wybiórczej, niepełnej, a więc dowolnej oceny materiału dowodowego, gdyż parametry odnoszące się do szerokości elewacji frontowej budynku oraz wysokości jego kalenicy głównej, nie odnoszą się do funkcji budynku. Powołane parametry ustalono na podstawie budynków o odmiennych funkcjach, tym samym bez uzasadnionych przyczyn odstąpiono od wymagań ustawowych, co do określania warunków służących zachowaniu ładu przestrzennego. Skarżący zwrócił też uwagę, że zabudowa sąsiednia względem planowanej zabudowy wielorodzinnej jest jednorodna, ale odmienna - jest to zabudowa jednorodzinna. Dla terenów nieobjętych planami, niedopuszczalne jest kształtowanie normatywów zabudowy według abstrakcyjnych założeń, ponieważ muszą one wynikać z konkretnych względów przemawiających za przyjęciem określonych wartości na danym terenie, w związku z uwarunkowaniami lokalnymi, w kontekście kształtowania ładu przestrzennego, z uwzględnieniem walorów architektonicznych, estetycznych, krajobrazowych itp. Organy administracji rozstrzygające w przedmiotowej sprawie, całkowicie pominęły tę kwestię, dlatego planowana zabudowa wielorodzinna górować będzie ponad jednolitą i jednorodną zabudową jednorodzinną, wyraźnie się od niej odróżniając. Powyższe doprowadzi do zakłócenia ładu przestrzennego w kontekście wszystkich jego walorów. Ze względu na ukształtowanie tego terenu, posadowienie planowanych blokowisk będzie miało miejsce na skarpie, która zdecydowanie góruje nad działkami niektórych skarżących, zlokalizowanymi przy ul. [...], co jeszcze bardziej spotęguje zakłócenie ładu przestrzennego na tym terenie. Osobną kwestią jest kwestia dojazdu, pierwotnie zaplanowanego przez bardzo wąską ul. [...]; brak jest bowiem możliwości poszerzenia tej drogi gminnej ze względu na posadowione ogrodzenia posesji na całej jej długości. Na tej drodze publicznej brak jest możliwości mijania się samochodów jadących z przeciwnych kierunków, co nie pozostaje bez znaczenia dla sprawy, w sytuacji gdyby, tak jak pierwotnie planował organ, doszło do wielokrotnego wzrostu natężenia ruchu na tej drodze. Należy docelowo mieć na względzie ilość mieszkańców, którzy zamieszkają w planowanych blokach. W odpowiedzi na skargę, organ nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Innymi słowy, sąd obowiązany jest zasadniczo dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Wspomniane kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie zaskarżonej decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zwrócić należy uwagę, że dla terenu, objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., 1073 ze zm. dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Trzeba przy tym wskazać, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, że prawo właściciela (lub innego podmiotu uprawnionego) do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone oraz, że prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: . co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; . teren ma dostęp do drogi publicznej; . istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; . teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; . decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej w skrócie "rozporządzenie"). Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym aktem prawnym kształtującym zagospodarowanie przestrzenne, umożliwia się - na zasadzie wyjątku - realizację inwestycji, ale na warunkach określonych przez organy administracji publicznej, przy czym warunki te określa się w sposób wymagany przez prawo. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy ustala się: linie zabudowy, wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do pow. działki lub terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Zgodnie natomiast z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Z kolei wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do tych przepisów, decyzja o warunkach zabudowy powinna się więc składać z czterech części: decyzji w postaci tekstowej, części graficznej decyzji, tekstowych wyników analizy oraz części graficznej tych wyników. Przedmiotem wniosku inwestora jest ustalenie warunków dla budowy wielorodzinnego budynku mieszkalnego trzyklatkowego z garażem podziemnym, parkingami i niezbędną infrastrukturą na terenie części działek nr ewid.[...], 710/5, 710/6 i 761/5 położonych w miejscowości R., przy ul. [...]. Nie zostało jednak w toku postępowania wyjaśnione, jaką niezbędną infrastrukturę ma objąć ten wniosek, jakie to są urządzenia lub obiekty budowlane oraz gdzie umiejscowione, a także jakie będą ich ewentualne gabaryty i jak to wpłynie na ustalenie stosunku powierzchni planowanej zabudowy do powierzchni działki lub terenu. Niespójne jest określenie powierzchni podlegającej przekształceniu; z jednej strony wskazuje się wszystkie wymienione działki, a z drugiej strony w ust. 2 pkt 4 lit.a decyzji jest mowa o innej powierzchni podlegającej przekształceniu (przy określeniu wskaźnika zabudowy suma powierzchni działek nie odpowiada określonej w tym punkcie). Mapa dołączona do wniosku została niewłaściwie sporządzona, bowiem o ile powinna określać granice terenu objętego wnioskiem, to w rozpatrywanym przypadku nie jest w tym zakresie jednoznaczna. Zaznaczono na niej bowiem kolorem czerwonym (lit. A-T) "granice terenu inwestycji" obejmujące części działek ewidencyjnych nr [...] 710/6 oraz działki nr [...], kolorem różowym obrys garażu zamkniętego i niebieskim obrys kondygnacji mieszkalnych na części działki nr [...]. Oznacza to, że inwestycja przewidziana jest tylko na części działki nr [...] i to ten teren podlegał przekształceniu. Zarówno inwestor, jak i orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły, jak należy rozumieć treść wniosku i oznaczenie "powiększonego terenu", a jednocześnie nie jest wiadomo o jaką infrastrukturę towarzyszącą w tym przypadku chodzi. Wobec powyższego, budzi także wątpliwości treść przedłożonego w aktach administracyjnych załącznika graficznego do decyzji co do rzeczywistego terenu inwestycji w stosunku do opisanego w części tekstowej decyzji Burmistrza M. R.. Na załączniku (bez oznaczeń barwnych) w legendzie opisano tylko "linia rozgraniczająca teren inwestycji" przy oznaczeniu pogrubionej linii przerywanej, nie odniesiono się jednak do innej linii nakreślonej w załączniku do wniosku, określającej teren powierzchni mieszkalnych. Tymczasem w treści decyzji "linie rozgraniczające teren inwestycji" organ wskazał: "linie rozgraniczające teren inwestycji oraz oznaczenia graficzne przedstawione są na mapie stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji". Porównując zatem treść tego zapisu z treścią załącznika mapowego powstaje niedopuszczalna wątpliwość umożliwiająca dowolność interpretacji co do rzeczywistego terenu inwestycji, dla której organ ustalił warunki zabudowy przedmiotową decyzją. Nie jest bowiem jednoznacznie określone, czy teren inwestycji objętej przedmiotową decyzją stanowią działki ewidencyjne o numerach 761/5, 710/4 710/5, 710/6 czy teren planowanej inwestycji stanowią działki nr [...]/ 5 i część działki nr [...] (mimo braku określenia w części tekstowej, że inwestycja obejmuje jedynie część i jaką działki nr [...]), czy też może teren inwestycji stanowi cały teren oznaczony liniami różnej grubości i literami na załączniku graficznym nr [...] do decyzji. Zwrócić należy również uwagę, że w różnych miejscach decyzji używa się innego zakresu powierzchni podlegającej przekształceniu. W ust. 2 pkt 4 dotyczy to 9820 m˛ a w innym miejscu określa się ją jako teren wszystkich wymienionych działek - ust. 3 pkt 6 decyzji. Brakuje też wyjaśnienia i rozważenia w analizie urbanistyczno - architektonicznej rzeczywistego zakresu, rozmiaru i charakteru inwestycji wnioskodawcy w zakresie aspektu ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju w zagospodarowaniu przestrzennym zważywszy, że planowany obiekt znajduje się na obszarze z dominującą zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, iż w ust. 2 pkt 4 lit. a decyzji organ pierwszej instancji podał "wskaźnik powierzchni zabudowy do łącznej powierzchni działek objętych wnioskiem - od 12,0% do 16%", a w stosunku do planowanej powierzchni terenu podlegającemu przekształceniu od 20,6 - 27,4. Z kolei w pkt 3.6 decyzji powierzchnię biologicznie czynną ustalono - "co najmniej 25% planowanej powierzchni terenu podlegającego przekształceniu (części działek objętych wnioskiem w liniach rozgraniczających teren inwestycji ", a w pkt 3.7 wskazano, że planowana inwestycja przewidziana jest na działkach o nr ewid.[...], 710/5 710/6 i działce nr [...] położonych w obrębie 000-[...], które zgodnie z informacją o działkach z [...].09.2016 r. stanowią: działka nr ewid.[...],5,6, grunty orne RIVa nr [...] dodatkowo lasy LsVI, działka nr [...] - inne tereny zabudowane "Bi". Wobec powyższych zapisów, jako niewłaściwe należy ocenić wskazanie w pkt 3.7 lit.a, iż teren planowanej inwestycji, zgodnie z liniami rozgraniczającymi wskazanymi na załączniku graficznym do decyzji, nie obejmuje terenu lasu Ls, tym bardziej, że organ w tym zapisie nie odniósł się nawet do tego, o jaką w tej sytuacji powierzchnię należałoby pomniejszyć pozostałe ustalenia dotyczące powierzchni terenu. W ocenie Sądu niewątpliwie pominięcie części działki nr [...] opisanej jako las, stanowi próbę obejścia przez inwestora i organy administracji przepisów dotyczących ochrony gruntów leśnych, poprzez jedynie wyrysowanie linii na załączniku graficznym w taki sposób, iż nie obejmują one całej powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], a jedynie jej część. Zabieg ten, w ocenie Sądu, nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy oraz pozostaje w wyraźnej sprzeczności z wykładnią celowościową oraz systemową przepisów u.p.z.p. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki rozumianej jako działka ewidencyjna objęta wnioskiem (w całości) lub terenu składającego się z kilku takich działek, nie zaś jedynie tej części działki, którą w wyniku realizacji inwestycji inwestor zamierza faktycznie zabudować. Istotą omawianej decyzji jest bowiem przesądzenie, czy na konkretnej działce jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia o oznaczonych parametrach, nie określa się w niej natomiast konkretnego położenia inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 1442/16 trafnie zauważył, że sposób określenia granic nieruchomości gruntowej uregulowany został przepisami ustawy z dnia [...] maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.), według których przebieg granic jest efektem prac geodezyjnych lub kartograficznych (art. 11-12b), a ponadto dokonywany jest w drodze decyzji (art. 33) lub orzeczenia sądu powszechnego (art. 34). Użyte zatem w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, tj. wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ten kierunek wykładni nadawanej art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę dominuje (por. wyroki NSA z dnia 31 maja 2016r. sygn. II OSK 2328/14, z 13 grudnia 2017 r. sygn. IIOSK 579/17; z 4 października 2017 r. sygn. II OSK 1348/17; z 27 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2942/15; z 23 maja 2017 r. sygn. II OSK 1769/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2012/15, z 1 sierpnia 2018r. sygn. II OSK 2101/16). W konsekwencji, na obecnym etapie postępowania nie można stwierdzić, aby dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., w zakresie ochrony gruntów leśnych. Jak wynika z analizy akt sprawy, w szczególności jednoznacznie z treści postanowienia nr [...] Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, organ ten dokonał uzgodnienia projektu decyzji, który zinterpretował błędnie przyjmując, iż teren inwestycji nie obejmie terenu oznaczonego jako las na działce nr [...]. Tej treści uzgodnienie nie może być uznane za skuteczne w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. i wymaga powtórzenia z uwzględnieniem całego terenu działek ewidencyjnych objętych wnioskiem w szczególności działki nr [...]. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych warunków, w tym określonego w ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Stanowi on, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Z wyciągów z ewidencji gruntów i treści księgi wieczystej (Kw [...]) wynika, co nie jest sporne w sprawie, że na łączną powierzchnię działki nr ewid.[...] - 0.5085 ha składają się następujące użytki: grunty orne RIVa - pow. 0,4878 ha oraz lasy LsIV - 0.0207 ha. Wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej "u.g.r.L") gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: określone jako lasy w przepisach o lasach (pkt 1); zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej (pkt 2); pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (pkt 3). Ochrona gruntów leśnych polega na (art. 3 ust. 2): 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi; 3) przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej; 4) poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl ust. 2 pkt 2 i 5 u.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska lub upoważnionej przez niego osoby, a pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Przepis art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 788) stanowi, iż lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: . zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej (a), stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego (b) albo wpisany do rejestru zabytków. . związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. O tym, czy dany grunt jest gruntem leśnym w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych decyduje wyłącznie to, czy spełnia on przesłanki z art. 3 ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych albo pozostałe przesłanki z art. 2 ust. 2 pkt 2 lub 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zapisy w ewidencji gruntów nie mają decydującego znaczenia dla dokonania oceny, czy dany grunt jest gruntem leśnym, gdyż o tym decyduje wyłącznie to, czy spełnia on przesłanki z art. 3 ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych albo pozostałe przesłanki wymienione w art. 2 ust. 2 pkt 2 lub 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zapisy w ewidencji gruntów mają znaczenie dla kwalifikacji gruntów rolnych, gdyż w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazano wprost, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. W przypadku gruntów leśnych brak jest analogicznego zapisu, a ustawodawca w art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odwołuje się do definicji gruntu leśnego zawartej w ustawie o lasach. Dodatkowo wskazać jedynie można, iż ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach (art. 20 ust. 3a ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne) i w ewidencji tej uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu (art. 20 ust. 2 ustawy o lasach) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2015 r., sygn. II OSK 64/14). W rozpatrywanej sprawie nie zostało ustalone, czy teren lasu na działce nr [...] o powierzchni w obrębie tej działki [...],0207 ha stanowi las w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, w szczególności stanowi część terenu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej. Okoliczność ta wymaga ustalenia na podstawie stosownych dowodów z uwzględnieniem terenów tej samej zwartej powierzchni lasów na sąsiednich działkach. Jednocześnie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1136/17, iż z uwagi wyłącznie na powierzchnię lasu na danej działce ewidencyjnej wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (tu 0.0207 ha), można pozbawić dany użytek charakteru gruntu leśnego, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Stanowisko to bowiem pozostaje w sprzeczności z wykładnią systemową i celowościową cytowanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i związanych z nimi przepisów u.p.z.p. Przy takim bowiem założeniu, wystarczyłoby dokonanie podziału terenu lasu na kilka działek ewidencyjnych, aby składając wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla działek np. skrajnych, z których każda obejmowałaby teren tego samego lasu o pow. mniejszej niż 0.10 ha, aby pozbawić te tereny ustawowo zapewnionej ochrony przed zagospodarowaniem innym niż na cele rolne i leśne. Kolejne zastrzeżenia budzą- sposób i wnioski przeprowadzonej analizy pod kątem spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Obszar analizowany wyznaczony został w dość dowolny sposób, gdyż jego wykreślona " indywidualna granica" obejmuje nie tylko całość przeciętych działek, co nie budziłoby zastrzeżeń ale włączono w ten obszar dodatkowe działki spoza tych , które podlegały przecięciu. Ponadto, większość ustaleń szczegółowych w sposób nieadekwatny do okoliczności sprawy i istniejącego stanu zabudowy i zagospodarowania terenu analizowanego, z dominującą zabudową jednorodzinną lokuje to przedsięwzięcie jako wyraźną dominantę architektoniczną. Taki wynik jest efektem odstępstw od warunków określonych w rozporządzeniu. W większości przypadków odnoszono się tylko do parametrów wybranych większych obiektów , pomijając dominujące w tym obszarze obiekty mieszkalne jednorodzinne. Praktycznie w odniesieniu do wszystkich parametrów planowanej zabudowy, dopuszczono zastosowanie odstępstwa, co prowadzi do stwierdzenia, że planowane przedsięwzięcie jako obiekt o dominujących gabarytach w osiedlu domów jednorodzinnych narusza zasadę dobrego sąsiedztwa i harmonijnego kształtowania ładu przestrzennego. Obszar analizowany, o którym mowa w § 3 rozporządzenia winien uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w aspekcie zasady zachowania "ładu przestrzennego", przy czym wymaga podkreślenia, iż wynikająca z tego przepisu ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. W ocenie Sądu, ten cel w analizie funkcji i cech zagospodarowania terenu sporządzonej w niniejszej sprawie nie został realnie osiągnięty, aczkolwiek analiza pozornie odnosi się do podstawowych zagadnień i uzasadnia stosowane odstępstwa od przepisów ww. rozporządzenia w zakresie kształtowania parametrów wnioskowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora. Przyjmuje jednak te odstępstwa wręcz jako zasadę przez wybiórczy dobór obiektów dla ustalenia parametrów objętego wnioskiem obiektu. Zwrócić też należy uwagę na podstawowe wątpliwości, zastrzeżenia i niejednoznaczności co do przyjętych przez autora analizy w okolicznościach tej sprawy rozwiązań: ustalenie "frontu działki" czyli tej części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W analizie wskazano, że główny wjazd na teren inwestycji odbywać się będzie z ul. [...] przez działkę o nr. ewid.[...] . W pkt 1 analizy wskazano, że w miejscu wjazdu, długość granicy działki [...], wzdłuż ul. [...] wynosi 43 m, stąd granicę obszaru analizowanego wyznaczają linie odmierzone w odległości 3 × 43 m od każdej z granic obszaru stanowiącego łącznie teren wszystkich działek objętych wnioskiem ale jak wskazano, nie wynika z decyzji, że ta działka będzie podlegała przekształceniu i w jaki sposób, choć została w niej wymieniona. Przy okazji analizy należy też wskazać, że nie ma podstaw do utożsamiania pojęcia frontu działki lub terenu z elewacją frontową planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Elewacją frontową, co wynika wprost z treści § 7 ust. 2 rozporządzenia będzie ta elewacja na której znajdują się wejścia do budynku. Organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 kpa oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym, kontrola legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji obejmuje oprócz zbadania czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego także zbadanie czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. W ocenie Sądu, przede wszystkim organ pierwszej instancji, a także organ odwoławczy, zobligowany do ponownej własnej analizy i oceny całokształtu okoliczności sprawy, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i przepisów: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 5 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przedwcześnie i dowolnie uznały, że dla opisanej we wniosku i decyzji inwestycji na wskazanych działkach ewidencyjnych spełnione zostały łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. O ile w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji zabudowy – zabudowa mieszkaniowa, o tyle rodzaj zabudowy w postaci wielorodzinnego budynku mieszkalnego, jego wielkość, cechy i gabaryty, w ocenie Sądu nie wpisują się w realizację celu ustawy, czyli stworzenia harmonijnej zabudowy, ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju w zagospodarowaniu przestrzennym i nie realizują zasady dobrego sąsiedztwa z powodu opisanych na wstępie wadliwości. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz każdego skarżącego ( sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia) zwrot kwoty uiszczonego przez skarżących wpisu od skargi po (500 zł). Ponownie rozpatrując sprawę, konieczne będzie sporządzenie nowej analizy obejmującej prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego i dokonanie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem powyższej wykładni przepisów prawa i wskazań. Dopiero prawidłowo, rzetelnie, czytelnie wykonana i uzasadniona analiza winna stanowić podstawę dla organu administracji ustalenia poszczególnych warunków zabudowy, na podstawie wnikliwej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z zachowaniem wymogów zasady tzw. dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, co do możliwości kształtowania konkretnych parametrów nowej zabudowy i harmonijnego dostosowania jej do zabudowy i zagospodarowania terenów już istniejących.