II SA/Gd 513/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. A. S. wniosła skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 czerwca 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 kwietnia 2018 r., odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w odniesieniu do A. S. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 12 września 2017 r. Powyższe postanowienia wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Na mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 listopada 1998 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 stycznia 1999 r. E. i P. K. nakazano rozbiórkę: tarasu wokół werandy w poziomie parteru budynku przy ul. K. w S. od strony ogrodu, schodów żelbetowych prowadzących na taras i pomieszczenia wykonanego pod tarasem wraz z zejściem do piwnicy, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 461/99, skarga na powyższą decyzję organu drugiej instancji została oddalona. Podczas kontroli przeprowadzonej na przedmiotowej nieruchomości w dniu 2 października 2001 r. organ pierwszej instancji ustalił, że obowiązek wynikający z powyższych decyzji został wykonany wyłącznie w zakresie rozbiórki schodów żelbetowych prowadzących na przedmiotowy taras. W pozostałym zakresie nałożony obowiązek nie został wykonany, co skutkowało wszczęciem postępowanie egzekucyjnego w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych aktów, zwana dalej u.p.e.a.) i wystawieniem tytułu egzekucyjnego w zakresie należności niepieniężnych (z dnia 26 października 2001 r.). Postanowieniem z dnia 2 stycznia 2003 r. organ nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia do wykonania w całości nakazu wynikającego z prawomocnej i ostatecznej decyzji z dnia 16 listopada 1998 r. oraz wystąpił do Urzędu Skarbowego o wszczęcie postępowania egzekucyjnego należności pieniężnych wynikających z ww. postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W piśmie z dnia 24 marca 2015 r. E. K. poinformowała, że jedynym właścicielem mieszkania nr 2 przy ul. K. w S. jest A. S. (co potwierdza umowa zawarta w formie aktu notarialnego, Repertorium A nr [..] z dnia 27 stycznia 2015 r.). W tej sytuacji, organ nadzoru budowlanego w piśmie z 5 stycznia 2017 r. poinformował A. S. o aktualnym stanie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego oraz pouczył o treści art. 28a u.p.e.a. Ponadto, organ wystawił w dniu 31 marca 2017 r. upomnienie zawierające pouczenie, że w razie niewykonania obowiązku objętego ww. decyzją Prezydenta Miasta zostanie wszczęte przeciwko zobowiązanej A. S. postępowanie egzekucyjne z uwagi na art. 28a u.p.e.a. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 21 kwietnia 2017 r. A. S. podała, że schody żelbetowe zostały już rozebrane, natomiast podestu wokół drewnianej werandy nie rozbierze, ponieważ naruszy to konstrukcję werandy i spowoduje katastrofę budowlaną, co potwierdza znajdująca się w aktach ekspertyza techniczna. Ustosunkowując się do powyższego twierdzenia, organ w piśmie z dnia 8 maja 2017 r. poinformował, że brak jest możliwości prawnych odstąpienia od wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji z 16 listopada 1998 r. i wskazał, że nakaz z niej wynikający winien być bezwzględnie i bezzwłocznie w całości wykonany, zaś uchylanie się od realizacji choćby części nakazu będzie skutkować kontynuacją postępowania egzekucyjnego. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako wierzyciel, wystawił w stosunku do zobowiązanej A. S. tytuł wykonawczy nr [..] z dnia 12 września 2017 r. stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Po otrzymaniu tego tytułu A. S. w piśmie z dnia 22 września 2017 r. ponownie poinformowała o niemożliwości wykonania w całości nałożonego obowiązku ze względu na grożącą katastrofę budowlaną. Organ nadzoru budowlanego kolejny raz, w piśmie z dnia 9 października 2017 r., pouczył zobowiązaną o bezwzględnym obowiązku wykonania nakazu w całości i konieczności zabezpieczenia wykonywanych robót budowlanych w celu uniknięcia szkód związanych z robotami rozbiórkowymi. Pismem z dnia 7 kwietnia 2018 r. A. S. wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego w powodu częściowego wykonania decyzji, tj. usunięcia żelbetowych schodów i zejścia do piwnicy oraz powiększonej części tarasu. Natomiast wykonanie decyzji w zakresie rozbiórki pozostałych części na stałe związanych z budynkiem, zdaniem wnioskodawczyni, jest niewykonalne z uwagi na grożącą katastrofę budowlaną, co uzasadnia umorzenie postępowania egzekucyjnego. Jak wskazał organ pierwszej instancji, podstawą umorzenia postępowania egzekucyjnego są okoliczności wymienione w art. 59 u.p.e.a. Zdaniem organu żadna z wymienionych tam okoliczności nie zachodzi w opisanym stanie faktycznym. Obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wymagalny, nie został umorzony, nie wygasł i istnieje. Nie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanej, którą jest A. S. Co więcej, nie znajduje zastosowania w sprawie okoliczność przewidziana w art. 59 § 1 pkt 6 u.p.e.a., gdyż obowiązek nie jest ściśle związany z osobą. W przedmiotowej sprawie egzekucja administracyjna jest dopuszczalna, a zobowiązanej doręczono upomnienie. Podobnie, przepis art. 59 § 1 pkt 8 i 9 u.p.e.a. nie znajduje zastosowania, gdyż przedmiotowe postępowanie egzekucyjne nie było zawieszane, jak również jego umorzenia nie żądał wierzyciel - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Pozostałe przepisy u.p.e.a, zdaniem organu pierwszej instancji, również nie przewidują możliwości umorzenia postępowania egzekucyjnego w przypadku nie wykonania całości obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej. A. S. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając w szczególności brak ustalenia aktualnego stanu faktycznego w zakresie realizacji obowiązku egzekucyjnego i stwierdzenia wykonalności tego obowiązku z określonym zakresie. W następstwie rozpoznania zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia 26 czerwca 2018 r. zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył okoliczności faktyczne, opisane w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, na tle których zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie, a także wskazał na podstawę prawną żądania żalącej w zakresie umorzenia postępowania egzekucyjnego – art. 59 u.p.e.a. Zdaniem organu drugiej instancji z analizy akt postępowania egzekucyjnego i wniosku wynika, że wskazany w nim zakres wykonania obowiązku oraz przyczyna niewykonania go jako całości nie wypełniają powołanych przez stronę przesłanek do umorzenia postępowania: po pierwszej - obowiązek nie został wykonany przed wszczęciem postępowania, zaś częściowe wykonanie obowiązku – jest bez znaczenia w egzekucji administracyjnej. Ponadto, w analizowanej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających umorzenie postępowania egzekucyjnego, wyszczególnionych w pozostałych punktach art. 59 § 1 u.p.e.a. Zdaniem organu odwoławczego, nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji ani względy ekonomiczne i finansowe, ani trudności techniczne, ani negatywne nastawienie adresatów decyzji czy innych podmiotów do wykonania decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że organ egzekucyjny nie musi ustalać aktualnego stanu faktycznego w zakresie wykonania obowiązku nałożonego egzekwowaną decyzją ostateczną, gdyż obowiązek powinien być wykonany w całości, a zobowiązana sama, w treści swojego wniosku o umorzenie postępowania, a także zażalenia, wskazała, że tak nie jest. Skargę na powyższe postanowienie wniosła A. S., domagając się uchylenia skarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Skarżąca ponownie zarzuciła wydanie przez organy obu instancji rozstrzygnięć bez ustalenia aktualnego stanu faktycznego, wskazującego jakie czynności zostały wykonane, a które nie mogą być wykonane ze względu na grożącą katastrofę budowlaną. Zdaniem skarżącej, wydanie postanowień powinno zostać poprzedzone oględzinami nieruchomości. W ich braku zaś brak jest podstaw, by ponaglać skarżącą do realizacji przedmiotowego obowiązku, w sytuacji, gdy grozi on powstaniem katastrofy budowlanej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana przez sąd wojewódzki na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018, poz. 2107), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). W ocenie sądu w niniejszej sprawie wyżej określone przesłanki nie zachodzą. Na wstępie trzeba zauważyć, że skarżąca w swoim wniosku z dnia 7 kwietnia 2018 r. domagała się umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu częściowego wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę oraz niewykonalności decyzji w pozostałej części. Kontrola sądu w niniejszej sprawie dotyczy więc postanowienia organu egzekucyjnego w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego uregulowane są w art. 59 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem postępowanie egzekucyjne umarza się: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9) na żądanie wierzyciela; 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Biorąc zatem pod uwagę treść żądania wnioskodawczyni, podstawą prawną ewentualnego umorzenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie mogły być przesłanki wymienione w pkt 1 i 5 art. 59 § 1 u.p.e.a., a więc okoliczności wykonania obowiązku przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego oraz niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Bezsporną okolicznością w sprawie jest to, że wskazany w tytule wykonawczym obowiązek obejmował rozbiórkę tarasu wokół werandy w poziomie parteru budynku przy ul. K. w S. od strony ogrodu, schodów żelbetowych prowadzących na taras i pomieszczenia wykonanego pod tarasem wraz z zejściem do piwnicy. Poza sporem jest również to, że obowiązek powyższy został częściowo wykonany – w zakresie rozbiórki schodów żelbetowych prowadzących na taras. W pozostałym zakresie orzeczony obowiązek nie został wykonany, co też skarżąca potwierdza. Skarżąca domaga się umorzenia postępowania egzekucyjnego argumentując, że obowiązek wskazany w tytule wykonawczym częściowo został wykonany, zaś w pozostałym zakresie zachodzi jego niewykonalność, bowiem rozebranie podestu wokół werandy naruszy konstrukcję werandy i spowoduje katastrofę budowlaną. Powyższa argumentacja nie może być uznana za uzasadnioną. Częściowe wykonanie obowiązku stanowi zarówno podstawę zarzutu (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), jak i podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a.). Podstawę częściowego umorzenia egzekucji stanowić może zarówno częściowe wykonanie obowiązku przed wszczęciem postępowania, jak i w jego toku. Tym samym, co do zasady częściowe wykonanie obowiązku w czasie prowadzonej egzekucji powoduje częściowe wygaśnięcie obowiązku, a w konsekwencji powoduje konieczność częściowego umorzenia egzekucji. Zasadność tego stwierdzenia jest jednak uwarunkowana ściśle rodzajem obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W szczególności, zasada ta, zasadniczo bez wyjątków, będzie miała zastosowanie do obowiązków o charakterze pieniężnym. W odniesieniu jednak do obowiązków o charakterze niepieniężnym, a taki jest przedmiotem niniejszego postępowania, możliwość częściowego umorzenia egzekucji poprzez częściowe wykonanie obowiązku wymaga indywidualnej oceny i analizy w zakresie jego charakteru, a w szczególności zasadności jego częściowego wykonania z punktu widzenia celu egzekucji. Opisany w tytule wykonawczym obowiązek ma niewątpliwie charakter niepieniężny, bowiem obejmuje czynności zmierzające do rozbiórki tarasu wokół werandy w poziomie parteru budynku przy ul. K. w S. od strony ogrodu, schodów żelbetowych prowadzących na taras i pomieszczenia wykonanego pod tarasem wraz z zejściem do piwnicy. W odróżnieniu od egzekucji obowiązków pieniężnych, egzekucja obowiązków niepieniężnych nie ma na celu ściągnięcia określonej kwoty pieniężnej od zobowiązanego, a sprowadza się tylko do uzyskania od niego określonego zachowania bądź oznaczonych rzeczy. Będący przedmiotem niniejszej sprawy obowiązek niepieniężny stanowi w rezultacie odzwierciedlenie zakresu robót, które wykonane zostały przez inwestora bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie sądu, wbrew stanowisku skarżącej, częściowe uwzględnienie wykonania nałożonego obowiązku (w zakresie rozbiórki schodów żelbetowych) nie może w opisanych okolicznościach faktycznych stanowić podstawy częściowego umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Nałożony obowiązek stanowi bowiem całość w sensie funkcjonalnym i podlega wykonaniu w całości. Wykonanie tylko części robót rozbiórkowych, obejmujących wybiórczo jedynie pewien ich etap, składający się na orzeczony obowiązek egzekucyjny, nie może uzasadniać umorzenia postępowania w żadnym zakresie. Obowiązek egzekucyjny w tym przypadku ma bowiem charakter niepodzielny, a skoro nie został wykonany w całości – nie może uzasadniać umorzenia egzekucji. Inaczej byłoby w odniesieniu do obowiązku niepieniężnego, gdyby dotyczył na przykład dwóch różnych obiektów budowlanych. Wówczas wykonanie obowiązku w pełnym zakresie w odniesieniu do jednego obiektu budowlanego mogłoby zostać uznane za częściowe wykonanie obowiązku niepieniężnego i uzasadniać częściowe umorzenie egzekucji w tym zakresie. W konsekwencji sąd wojewódzki uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącej powołującej się na rozbiórkę schodów żelbetowych jako uzasadnienie dla częściowego umorzenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie. Podobnie, chybione jest stanowisko skarżącej o niewykonalności pozostałych robót, objętych tytułem wykonawczym, tj. w zakresie rozbiórki tarasu wokół werandy i pomieszczenia wykonanego pod tarasem wraz z zejściem do piwnicy, co z kolei miałoby – razem z wnioskiem o częściowe umorzenie egzekucji ze względu na wykonanie robót związanych z rozbiórką schodów - ostatecznie doprowadzić do jej całkowitego umorzenia. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1603/10, (dostępne na http://cbois.nsa.gov.pl), zgodnie z którym o niewykonalności obowiązku można mówić wyłącznie wówczas gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trudności ekonomiczne czy techniczne związane z wykonaniem nałożonego obowiązku nie świadczą natomiast o niewykonalności tegoż obowiązku. Skoro obowiązki nałożone na skarżącą zostały określone w sposób pozwalający na ich wykonanie, to zarzut ich niewykonalności nie zasługiwał na uwzględnienie. Kwestia w jaki sposób skarżąca zrealizuje nałożony obowiązek nie jest w sferze zainteresowania organów egzekucyjnych ani też sądu administracyjnego. Podstawowe znaczenie ma bowiem fakt, że obowiązek został nałożony zgodnie z przepisami prawa i na właściwego podmiot. Trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w realizacji obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowisko jej adresata lub innych osób, zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji (tak też w wyroku NSA z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2042/11, LEX nr 1354929). W orzecznictwie podkreśla się również, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny, tzn. że obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania, nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Z taką sytuacją według sądu wojewódzkiego nie mamy do czynienia w analizowanym stanie faktycznym, a odmienne twierdzenia skarżącej uznać należy za całkowicie gołosłowne. Realizacja opisanego w tytule wykonawczym obowiązku niewątpliwie może wiązać się z koniecznością poniesienia przez skarżącą określonych nakładów finansowych, a w szczególności z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa robót budowlanych objętych obowiązkiem egzekucyjnym, co również może generować dodatkowe koszty. Nie oznacza to jednak, że istnieje obiektywna niemożliwość realizacji tych robót budowlanych, lecz raczej subiektywna niechęć po stronie skarżącej do ciążącego na niej obowiązku prawnego, wiążącego się niewątpliwie z pewnymi niegodnościami natury faktycznej i finansowej. Zarzut braku wykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym jest zarzutem merytorycznym, a to oznacza, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym musi mieć charakter obiektywny, związany z nieusuwalnymi przeszkodami o charakterze technicznym lub prawnym, powodującymi, że z natury obowiązku wynika, że nie jest on możliwy do wykonania w aktualnym stanie wiedzy i techniki. Jak to już wskazano, taka sytuacja nie zachodzi w okolicznościach niniejszej sprawy, a zatem zarzut skarżącej również i w tym zakresie nie może zostać uwzględniony. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie dopatrzył się zaś innych naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, ani też naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stwierdził też naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani okoliczności powodujących stwierdzenie nieważności objętych kontrolą aktów. Reasumując, w ocenie sądu zaskarżone postanowienie, zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami, zaś podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.