IV SA/Wa 1578/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], wydanym po rozpatrzeniu zażalenia S. i J. małżonków P. na postanowienie Starosty P. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia zapisów w ewidencji gruntów i budynków do zgodności ze stanem prawnym w odniesieniu do nieruchomości położonej w P., dla której prowadzony jest zbiór dokumentów [...], w którym nieruchomość ta oznaczona jest jako działka hipoteczna nr [...] – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił postanowienie organu I instancji. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Pismem z [...] stycznia 2011 r. Starosta P. zawiadomił osoby uznane za strony o wszczęciu z urzędu postępowania dotyczącego nieruchomości, dla której prowadzony jest zbiór dokumentów [...], stanowiącej działki ewidencyjne [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], którego celem jest doprowadzenie zapisów w ewidencji gruntów i budynków do zgodności ze stanem prawnym. Postępowanie wszczęto w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w rejestrze gruntów i budynków. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], wydaną jako kolejna w sprawie - Starosta P. orzekł o aktualizacji operatu ewidencyjnego, polegającej na doprowadzeniu zapisów w ewidencji gruntów i budynków do zgodności ze stanem prawnym przez wpisanie współwłaścicieli w określonych udziałach w odniesieniu do działek ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu nr [...] miasta P., wchodzących w skład nieruchomości, dla której prowadzony jest zbiór dokumentów nr [...], w którym nieruchomość ta oznaczona jest jako działka o numerze hipotecznym [...] o powierzchni [...]ha. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2014 r., nr [...]. Po rozpatrzeniu skarg S. S. oraz S. i J. małżonków P. na tę decyzję, wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2253/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji. W pierwszej kolejności Sąd uznał za trafne zarzuty małżonków P., że organ nie uwzględnił ostatecznych decyzji komunalizacyjnych Wojewody [...]. Uznał także, że organ II instancji nie odniósł się do argumentacji odwołania S. S. kwestionującej właściwą identyfikację nieruchomości, dla której prowadzony był zbiór dokumentów [...]. Wykonując powyższy wyrok, organ ewidencyjny wielokrotnie występował do Wojewody [...] oraz Ministra Infrastruktury i Budownictwa o przesłanie decyzji komunalizacyjnych oraz zlecił geodecie uprawnionemu wykonanie opracowania geodezyjnego dotyczącego rozliczenia nieruchomości uregulowanej w zbiorze dokumentów nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Starosta P. zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowań przed sądami administracyjnymi w przedmiocie rozpatrzenia skarg na decyzje komunalizacyjne. Z postanowienia Starosty P. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], o podjęciu zawieszonego postępowania wynika, iż organ ten uznał, że ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. W dniu [...] grudnia 2016 r. do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przyjęte zostało opracowanie geodezyjne wykonane na potrzeby postępowania na podstawie zlecenia z dnia [...] października 2016 r.. We wrześniu 2017 r. zakończyło się wyjaśnianie z wykonawcą tego opracowania uwag i zastrzeżeń zgłaszanych przez strony postępowania. W dniu [...] grudnia 2017 r. Starosta P. otrzymał pismo Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa informujące o wpłynięciu wniosku S. S. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], dotyczącego nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto P. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zajętej pod ul. M. K.. W związku z powyższym, pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Starosta zwrócił się do Ministra z prośbą o przesłanie postanowienia o wznowieniu lub odmowie wznowienia postępowania. Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], organ ten ponownie zawiesił postępowanie do czasu dostarczenia mu postanowienia Ministra o odmowie wszczęcia postępowania lub ostatecznej i prawomocnej decyzji orzekającej w sprawie. S. i J. małżonkowie P. złożyli zażalenie na to postanowienie oraz ponaglenie na przewlekłość postępowania Starosty P. w tej sprawie. Zarzucili, że brak jest zagadnienia wstępnego wymagającego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd, którego rozpoznanie mogłoby rzutować na wynik postępowania prowadzonego przez Starostę P.. Zarzucili także, że Starosta wielokrotnie przedłużał termin rozpoznania sprawy ignorując fakt, że był związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2253/14. Rozpatrując sprawę w postępowaniu zażaleniowym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przywołał treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym zawieszenie postępowania może nastąpić w sytuacji, w której rozpatrzenie merytoryczne sprawy i wydanie decyzji uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W świetle argumentów zawartych w uzasadnieniu postanowienia Starosty oraz akt sprawy, organ II instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie występuje, a więc zawieszenie postępowania należało uznać za nieuzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, S. S. – reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżył je w całości, zarzucając mu naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie występuje zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższy zarzut skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i utrzymanie w mocy postanowienia Starosty P. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], a także o zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową w kwocie 17 zł tytułem opłaconego pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając skargę w granicach zakreślonych przez powołane wyżej przepisy Sąd doszedł do przekonania, że nie zawiera ona uzasadnionych podstaw i w całości należało podzielić ustalenia dokonane przez organ II instancji. Art. 97 § 1 pkt 4 kpa stanowi, że zawieszenie postępowania w oparciu o ten przepis może nastąpić w sytuacji, w której rozpatrzenie merytoryczne sprawy i wydanie decyzji uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Choć pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w tym przepisie jest sporne, to należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w jego rozumieniu mogą być wyłącznie kwestie (czyli zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej wynika wprost z przepisów prawa materialnego. Z kolei z art. 22 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne(Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) wynika, że do zadań starosty należy utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, z których dane ewidencyjne wynikają w sposób oczywisty. Wbrew twierdzeniom skarżącego, złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę Miasto P. z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy H. S. w P., oznaczonego jako działki nr [...] oraz nr [...] – nie stanowi zagadnienia, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Decyzja komunalizacyjna funkcjonuje bowiem nadal w obrocie prawnym i jako ostatecznej służy jej tzw. domniemanie legalności. Oznacza to, że jest ona ważna i powinna być wykonywana do czasu, kiedy nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1545/15, LEX nr 2289679). Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes (wobec wszystkich). Sprawa doprowadzenia zapisów w ewidencji gruntów i budynków do zgodności ze stanem prawnym nieruchomości powinna więc być rozpatrzona w oparciu o materiał dowodowy, będący aktualnie w posiadaniu organu ewidencyjnego. Zauważyć przy tym należy, że aktualizacja tej ewidencji może być dokonywana wielokrotnie, w zależności od okoliczności, które z różnych przyczyn mogą podlegać zmianie. Jeżeli w wyniku wznowionego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa postępowania decyzja komunalizacyjna zostanie uchylona i wydana będzie nowa decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy, to będzie ona podstawą do wprowadzenia wynikających z niej zmian w ewidencji gruntów i budynków. Oczekiwane rozstrzygnięcie w postępowaniu wznowieniowym - w szczególności, gdy według informacji uzyskanej przez organ odwoławczy w dniu [...] marca 2018 r. wniosek S. S. nie został jeszcze rozpoznany - nie jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy rozpatrzenie sprawy ewidencyjnej, będącej przedmiotem wszczętego postępowania. Organ II instancji poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne i doszedł do prawidłowych wniosków, nie naruszając zasad określonych w art. 7 i w art. 77 kpa. Sąd podzielił w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Z kolei poza przedstawionymi wyżej okolicznościami Sąd nie dopatrzył się żadnych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 kpa jest ono we właściwy sposób uzasadnione. Prowadzi to do wniosku, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie odwoławcze i zbadał sprawę w granicach wyznaczonych przez zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa. W konsekwencji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zasadnie uchylił postanowienie Starosty P.. Z uwagi na powyższe skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ppsa.