III FSK 846/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia NSA Dominik Gajewski, po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Bd 672/18 w sprawie ze skargi Gminy O. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 9 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy O. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 7 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, I SA/Bd 672/18, oddalił skargę Gminy O. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z 9 lipca 2018 r., w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie: 1.art. 110r § 1 pkt 7 w zw. z art. 110s § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314, dalej: u.p.e.a.) w zw. z art. 156 w zw. z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121, dalej: u.g.n.) poprzez błędne przyjęcie że wartość nieruchomości ustalona na podstawie sporządzonego na potrzeby postępowania egzekucyjnego operatu szacunkowego odpowiada rzeczywistej wartości nieruchomości a w związku z tym przyjęcie, że operat szacunkowy został sporządzony rzetelnie i odpowiada prawu, podczas gdy w istocie, pomimo że spełnia on wymogi stawiane przepisami, został sporządzony nierzetelnie, co spowodowało oddalenie złożonych przez skarżącą zarzutów; 2. art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez działanie wbrew podstawowym zasadom, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej wyrażającej się w braku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mającego na względzie tak interes społeczny jak i słuszny interes skarżącego z uwzględnieniem interesu obywateli, a też zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i zasady przekonywania do zasadności rozstrzygnięć. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie od skarżącej na rzecz DIAS w Bydgoszczy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarządzeniem 26 lipca 2022 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej NSA na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, konieczne jest przypomnienie, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu. Przesłanki te w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, o czym świadczy właśnie wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa wnoszący skargę kasacyjną, podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania (zob. wyrok NSA z 1 sierpnia 2019 r., II FSK 3001/17). Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Ponadto, co istotne w rozpoznawanej sprawie, pominięcie wskazania uchybień, których według strony dopuścił się sąd pierwszej instancji, skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy podatkowe. Skarżąca stawiając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie powiązała ich z przepisami p.p.s.a., nie wskazując na ewentualne uchybienie sądu pierwszej instancji, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 października 2017 r., II OSK 2702/16, zgodnie z art. 176 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Uwagi o formalnym charakterze skargi kasacyjnej są dalej o tyle uzasadnione, że skarżąca w istotnej mierze powtarza wprost stanowisko dotychczas wyrażone w skardze - tymczasem szereg kwestii zostało już przez sąd pierwszej instancji wyjaśnione i prawidłowo ocenione. W sytuacji, gdy strona konsekwentnie powtarza te same twierdzenia, nie wnosząc do sprawy nowej argumentacji, w wielu przypadkach wypowiedź WSA jawi się nie tylko jako prawidłowa, ale i jako wyczerpująca na zgłoszone wątpliwości strony. Odnosząc się do kwestii, którą należy rozpatrzeć jako pierwszą, a zawartą w zarzucie naruszenia art. 110r § 1 pkt 7 w zw. z art. 110s § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 156 w zw. z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n., dotyczącą nierzetelnego sporządzenia operatu szacunkowego - zwrócić trzeba uwagę, że skarżąca powtarza twierdzenia, które wyrażała na poprzednich etapach postępowaniach i nie podejmuje polemiki ze stanowiskiem wyrażonym przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się z oceną organów obu instancji oraz sądu pierwszej instancji, że operat szacunkowy opracowany na potrzeby postępowania egzekucyjnego przez rzeczoznawcę majątkowego został sporządzony z uwzględnieniem szczegółowych wymogów i zasad wyceny nieruchomości określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca w operacie szacunkowym dokładnie ustalił wybór podejścia porównawczego. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Wskazać należy, że w okolicznościach faktycznych sprawy, opisu i oszacowania wartości zajętej nieruchomości dokonano, zgodnie z brzmieniem art. 110r § u.p.e.a., w oparciu o ustalenia poczynione przez organ egzekucyjny oraz o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Z analizy treści przepisu art. 110s § 1 u.p.e.a. wynika, że do oszacowania wartości zajętej nieruchomości organ egzekucyjny wyznacza rzeczoznawcę majątkowego, o którym mowa w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ egzekucyjny prowadzący postępowanie egzekucyjne. Na organie spoczywa bowiem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a zatem i obowiązek oceny pod względem formalnym sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. W szczególności organ egzekucyjny, jak i organ odwoławczy, powinny zbadać, czy operat szacunkowy został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków. Operat natomiast powinien zawierać dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny jego adekwatności do danej sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z 28 kwietnia 2008 r., II SA/Wr 31/08 oraz WSA w Krakowie z 5 lipca 2013 r., II SA/Kr 1472/12). Podkreślenia wymaga również to, że organy administracji prowadzące postępowanie nie powinny wkraczać w merytoryczną zasadność złożonego operatu, gdyż nie dysponują one wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Poza zakresem analizy i oceny organów administracji, jak i sądów administracyjnych, jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2018 r., I OSK 1963/17, LEX nr 2461047, z 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13 oraz z 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13, z 16 stycznia 2013 r., II OSK 1686/11, LEX nr 1270183). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrola dowodu z opinii biegłego była przeprowadzona przez organ prawidłowo, obejmowała bowiem badanie zgodności z prawem tego dowodu, czy zawiera elementy przewidziane prawem, a ponadto jego przydatność i wiarygodność dowodową, czemu powinna służyć ocena opinii biegłego pod względem jej zupełności, spójności, a także logiczności wyprowadzanych wniosków w świetle okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo organy przyjęły, a za nimi sąd pierwszej instancji, że nie było podstaw do kwestionowania operatu szacunkowego. W wyniku zgłoszonych zarzutów organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego rzeczoznawca majątkowy odpowiedział na wszystkie zgłoszone uwagi skarżącej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż ocena działania organów dokonana przez sąd pierwszej instancji była prawidłowa. Nie pozostawia ona wątpliwości, że organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym nie naruszyły swoim działaniem wskazanych wyżej zasad ogólnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). sędzia NSA Bogusław Dauter sędzia NSA Krzysztof Winiarski sędzia NSA Dominik Gajewski