II OSK 817/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Po 750/18 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 7 listopada 2018 r., sygn. II SA/Po 750/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 58 § 1 i 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające przywrócenie terminu. Na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 p.p.s.a. strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że Sąd I instancji błędnie przyjął za organem, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania pomimo, iż wskazywała ona, że główną przyczyną uchybienia terminowi było pogorszenie się stanu zdrowia jej matki. Ponadto, skarżąca starała się w tamtym czasie pracować na dwa etaty, aby odciążyć finansowo mamę. Choroba osoby najbliższej stanowi sytuację niezależną od woli, powodującą niemożność zadbania o swoje interesy. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku dokonania wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W momencie otrzymania decyzji pierwszoinstancyjnej, stan zdrowia matki skarżącej znacznie się pogorszył. Skarżąca całą energię i czas przeznaczyła na pomoc mamie. Z tego względu, w ocenie strony, w jej sprawie spełnione zostały przesłanki przywrócenia terminu, o których stanowi art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Skarżąca wskazała ponadto, że zaskarżone postanowienie narusza art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w przypadku rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym na organie rozpoznającym sprawę ciąży obowiązek szczególnej dbałości o ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz starannego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy rozstrzygnięciu. W niniejszej sprawie organ wskazał, że matka skarżącej miała zawał "znaczny czas temu". Nie ma to jednak znaczenia dla toczącej się sprawy, gdyż znaczne pogorszenie stanu jej zdrowia miało miejsce w roku 2018. Nie bez znaczenia pozostaje, zdaniem strony, również okoliczność, że skarżąca sama zgłosiła samowolę budowlaną, dążąc do jej legalizacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jej przesłanki - enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. - w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza zatem strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolowana przez Sąd I instancji sprawa dotycząca kwestii uprawdopodobnienia przez skarżącą braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 k.p.a.) została, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawidłowo. W niniejszej sprawie przyjąć trzeba, że strona skarżąca zarzuca naruszenie art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w obu formach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., gdyż wskazuje zarówno na jego błędną wykładnię, jak i - w konsekwencji - błędne uznanie, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające przywrócenie terminu, co odpowiada pojęciu niewłaściwego zastosowania przepisu prawa. W pierwszym rzędzie stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 58 § 2 k.p.a. jest całkowicie chybiony z tego względu, że w przedmiotowej sprawie odmowa przywrócenia terminu nie wiązała się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy, iż na jej gruncie zaistniały przeszkody formalne do przywrócenia terminu, o których stanowi powołany przepis ("Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin."). Przepis art. 58 § 2 k.p.a. nie był zatem stosowany w tej sprawie w sposób, który łączyłby się dla skarżącej z negatywnymi konsekwencjami prawnymi, a skoro nie miał przełożenia w wynik sprawy rozpoznanej przez Sąd I instancji, to za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną uznany być nie mógł. Odnosząc się zaś do zarzutu błędnej wykładni art. 58 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że błędów w interpretacji tego przepisu przez Sąd I instancji nie stwierdził. Błędy te, w ujęciu autora skargi kasacyjnej, sprowadzać się miały do pominięcia przez Sąd I instancji, że przesłankę braku winy należy jedynie uprawdopodobnić, a nie udowodnić. Nie inaczej jednakże przepis ten rozumie Sąd I instancji, skoro w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że uprawdopodobnienie oznacza wymóg, by wnoszący o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej stworzył w świadomości organu orzekającego mniejszy lub większy stopień przekonania o prawdopodobieństwie jakiegoś faktu. Nie budzi zastrzeżeń sądu kasacyjnego także konstatacja Sądu I instancji, iż strona powinna uprawdopodobnić, iż mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia, istniejącej przez cały czas biegu terminu przepisanego dla dokonania danej czynności procesowej. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera żadnej argumentacji polemizującej z wnioskami Sądu I instancji wyprowadzonymi na gruncie art. 58 § 1 k.p.a., sprowadzającymi się do przyjęcia, że: 1) przy ocenie czy uchybienie terminu było zawinione, należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy; 2) jakikolwiek stopień zawinienia strony w uchybieniu terminu (nawet lekkie niedbalstwo) powoduje niedopuszczalność jego przywrócenia; 3) przywrócenie terminu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku; 4) przywrócenie terminu jest dopuszczalne jedynie w przypadku zaistnienia obiektywnych, występujących bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia przez stronę odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności w terminie. Wnioski te Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za w pełni poprawne. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadniczo prawna kwalifikacja określonego stanu faktycznego pod kątem stwierdzenia istnienia lub nieistnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z [...] stycznia 2018 r. W tym zakresie argumentacja skargi kasacyjnej opiera się na twierdzeniu, że przywrócenie stronie terminu do wniesienia odwołania było zasadne z uwagi na niezawinione uchybienie temu terminowi, przy czym brak winy skarżąca uzasadniała swoją sytuacją życiową polegającą na całkowitym skoncentrowaniu się przez nią na udzielaniu pomocy chorej matce, która w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania doświadczyła znaczącego pogorszenia się stanu zdrowia i wymagała ciągłej opieki. Przypomnienia wymaga, że istotne w tym zakresie ustalenia Sądu I instancji obejmują wskazanie, że termin do wniesienia przez skarżącą odwołania od ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z [...] stycznia 2018 r. upłynął w dniu 9 lutego 2018 r. Odwołanie skarżąca wniosła po tym terminie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Opóźnienie w złożeniu środka odwoławczego skarżącą usprawiedliwiała znaczącym pogorszeniem się w lutym 2018 r. stanu zdrowia matki, która od wielu lat cierpi na przewlekłą niewydolność serca po przebytym kilka lat wcześniej zawale. W odniesieniu do tych twierdzeń organ odwoławczy ustalił, że karta z konsultacji kardiologicznej matki skarżącej, przeprowadzonej w dniu 7 marca 2018 r. wskazuje na rozpoznanie infekcji górnych dróg oddechowych. Stopień objawów niewydolności serca lekarz specjalista ocenił jako niewielkie upośledzenie aktywności. Ustaleń tych, przyjętych za podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku, w skardze kasacyjnej skarżąca nie zakwestionowała, przyznała zarazem, że przy tym stopniu objawów zwykłe codzienne czynności powodują nadmierne zmęczenie, kołatanie serca, duszności oraz ból dławicowy. Podkreślić trzeba, że skarga kasacyjna oprócz odwoływania się do "znaczącego pogorszenia stanu zdrowia matki skarżącej" nie podaje żadnych szczegółów dotyczących przejawów owego pogorszenia w łączności ze szczególnym opisem jego skutków dla skarżącej w jej codziennym życiu. Trudno zatem przyjąć, że argumentacja skarżącej realizuje wymóg uprawdopodobnienia braku winy w niedochowaniu terminu. Należy zaakcentować, że uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu okolicznościami związanymi z chorobą osoby innej niż ta, która terminowi uchybiła, wymaga nie tylko uprawdopodobnienia złego stanu zdrowia tejże osoby, lecz także równolegle wykazania wpływu tej okoliczności na sytuację życiową wnioskodawcy. W odniesieniu do ustaleń niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że okoliczności podmiotowe towarzyszące uchybieniu terminowi do wniesienia przez skarżącą odwołania bez wątpienia nie mogły zostać uznane za niezawinione przez stronę. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że przedstawiona dokumentacja medyczna nie dowodzi konieczności sprawowania przez skarżącą opieki nad członkiem rodziny w sposób uniemożliwiający jej terminowe wniesienie odwołania. W szczególności brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w terminie otwartym do wniesienia odwołania matka skarżącej wymagała całodobowej, a przy tym tak intensywnej opieki ze strony córki, że były podstawy by uznać, że ta ostatnia istotnie nie wniosła odwołania w terminie w sposób niezawiniony. Twierdzenie skarżącej o podjęciu dodatkowego zatrudnienia, które uniemożliwiało złożenie środka odwoławczego również nie zostało przez nią uprawdopodobnione. W ocenie sądu kasacyjnego, skarżąca nie uprawdopodobniła, że osobista realizacja czynności procesowej z zachowaniem terminu była niewykonalna z powodu opieki nad członkiem rodziny. Za pozbawione podstaw faktycznych uznane musiało zostać twierdzenie skarżącej o "niemożności zadbania o swoje interesy", albowiem żaden z ujawnionych faktów w tej sprawie nie wskazuje na to, że uchybienie terminowi wynikało ze zdarzenia lub zdarzeń, które stanowiły rzeczywistą przeszkodę w jego dochowaniu, której skarżąca nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Nie są ponadto trafne zarzuty dotyczące wadliwości postępowania w sprawie wniosku o przywrócenie terminu (art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Postępowanie w sprawie przywrócenia terminu jest oparte na zasadzie skargowości, co oznacza, że wprawdzie organ odwoławczy może przywrócić termin do wniesienia odwołania, ale jest to warunkowane prośbą zainteresowanego, który obowiązany jest uprawdopodobnić, iż uchybienie nastąpiło bez jego winy (art. 58 § 1 k. p. a.). Skierowany przeciwko zaskarżonemu wyrokowi zarzut niedostrzeżenia tego, że organ "nie dopełnił obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy" opiera się na uznaniu przez skarżącą, iż organ odwoławczy nienależycie ocenił wpływ rodzaju schorzenia, na które cierpi matka skarżącej czy też stanu jej zdrowia, na ocenę dotyczącą zawinienia przez skarżącą przy uchybieniu terminowi. Zapatrywania tego, z przyczyn wskazanych powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Ocena okoliczności towarzyszących uchybieniu terminowi do wniesienia przez skarżącą odwołania dokonana została w sposób odpowiadający wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie narusza art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Nie można w szczególności zgodzić się z zawartym w skardze kasacyjnej twierdzeniem, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił, z jakich konkretnych powodów nie uznał za uprawdopodobnione przez skarżącą, iż nieterminowość we wniesieniu odwołania nie była przez nią zawiniona. O ile zgodzić należy się ze skarżącą, że ocena przesłanek zastosowania art. 58 k.p.a. również wymaga wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności konkretnego przypadku, uwzględnienia wszelkich koniecznych środków dowodowych oraz słusznego interesu strony, to jednak nie można tracić z pola widzenia, że konsekwencją obowiązywania w tym postępowaniu zasady skargowości i dyspozycyjności jest obarczenie zainteresowanego, który ubiega się o przywrócenie terminu, ciężarem uprawdopodobnienia braku winy. Postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do dokonania zaniedbanej czynności procesowej prowadzone jest na wniosek strony i opiera się na ocenie okoliczności przez stronę wskazanych. To strona ma uprawdopodobnić brak winy w niedochowaniu terminu, a nie organ ma dociekać przyczyn spóźnienia strony (wyrok NSA z 13 maja 2015 r., II GSK 562/14). Stanowisko judykatury, zgodnie z którym ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminowi spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie, w związku z czym organ powinien jedynie ocenić przedstawione przez nią okoliczności w świetle przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., II OSK 1806/06), odpowiada poglądowi wyrażanemu również w najnowszym piśmiennictwie, zgodnie z którym uprawdopodobnienie ma wynikać z rozumowania przeprowadzonego na podstawie faktów przedstawionych przez zainteresowanego, zasad logiki i doświadczenia życiowego (J. Wegner [w:] W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019, LEX/el 2019, uwaga nr 10 komentarza do art. 58). Powyższe wektory oceny braku winy strony postępowania administracyjnego zarówno w toku postępowania przed organem odwoławczym, jak i Sądem I instancji, zostały zaś na gruncie tej sprawy uwzględnione. W odniesieniu do powyższych uwag Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza końcowo, że rozważając, czy w tej sprawie zaszły przesłanki do zastosowania art. 58 § 1 k.p.a. Sąd I instancji w ślad za organem odwoławczym poprawnie odwołał się do okoliczności tego konkretnego przypadku, a więc potraktował rozpoznawaną sprawię indywidualnie poprzez rozważenie przesłanki przywrócenia terminu w kontekście okoliczności wskazanych przez zainteresowaną stronę. Trafność dokonanej oceny nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wbrew stanowisku skarżącej, okoliczność, iż skarżąca zainicjowała postępowanie w sprawie legalizacji robót budowlanych przy budynku garażowym na działce nr [...], z perspektywy zastosowania art. 58 k.p.a. nie ma znaczenia prawnego. Mając zatem na względzie, że skarga kasacyjna [...]nie posiada usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił.