II OSK 378/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 390/18 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 390/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie wykonania robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 14 lutego 2008 r. M. P. (dalej: skarżący) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o podjęcie czynności weryfikujących legalność zlokalizowanej na działce nr [...] w K. stacji bazowej telefonii komórkowej [...]. Organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie niezgodnej z prawem instalacji dodatkowych urządzeń emitujących pole elektromagnetyczne na istniejącej stacji telefonii komórkowej [...] zlokalizowanej na działce nr [...] w K., a decyzje wydane w toku tego postępowania poddane zostały kontroli sądowoadministracyjnej. Prawomocnym wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 662/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę skarżącego na decyzję kasacyjną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r., zaś wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 663/09, utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1384/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzającą brak podstaw do podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm.), dalej "ustawa - Prawo budowlane". Oceniając występowanie w sprawie przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 1 - 4 cyt. ustawy, Sąd kasacyjny stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie jest wprawdzie realizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jednakże organy orzekające w sprawie prawidłowości jej realizacji powinny w świetle art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane dokonać oceny skutków wydania dla inwestycji negatywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] września 2007 r. W toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2011 r., zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2014 r. stwierdzającą, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie daje podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Powyższy wniosek organ uzasadnił w szczególności tym, że roboty budowlane wykonano na podstawie skutecznego zgłoszenia Staroście K. rekonfiguracji systemu antenowego na istniejącej wieży stacji bazowej telefonii komórkowej [...], które obejmowało dziewięć anten sektorowych i jedną paraboliczną, zaś w toku prowadzonego postępowania weryfikującego prawidłowość realizacji inwestycji organ nadzoru budowlanego nie stwierdził, aby wykonane zostały inne roboty poza objętymi zgłoszeniem. Wniosek ten znajduje odzwierciedlenie w protokołach oględzin wieży stacji bazowej telefonii komórkowej (z [...] lutego 2012 r., z [...] września 2013 r., z [...] listopada 2013 r. i z [...] lutego 2014 r.), w trakcie których nie ustalono, aby na wieży zamontowano dodatkowe anteny, przy czym organ podkreślił, że ani w dniu [...] listopada 2013 r., ani w dniu [...] lutego 2014 r. skarżący oraz jego pełnomocnik nie uczestniczyli w wizji terenu, mimo prawidłowego zawiadomienia. Istotne jest, że choć z przekazanego przez organ pierwszej instancji przy piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. protokołu uzupełnionego pismem z dnia [...] marca 2018 r. wynika już wprawdzie, że stan faktyczny wykonanych na przedmiotowej wieży robót budowlanych uległ zmianie w stosunku do stanu na dzień wydania decyzji organu pierwszej instancji, gdyż wówczas na wieży znajdowało się dziewięć anten sektorowych oraz jedna paraboliczna, zaś w chwili orzekania przez organ drugiej instancji na wieży zlokalizowanych było dziesięć anten sektorowych, jedna antena paraboliczna oraz dziewięć modułów nadawczo – odbiorczych, to z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2018 r. wynika, że Starosta K. odrębną decyzją z dnia [...] października 2013 r. udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla prac budowlanych prowadzonych przy wieży telefonii komórkowej na działce nr [...] w K., obejmujących m.in. wzmocnienie elementów konstrukcyjnych, instalację dróg kablowych wraz z sześcioma modułami mocowanymi do istniejącej konstrukcji oraz montaż anteny sektorowej, zaś organ pierwszej instancji prowadzi w sprawie wykonania tych robót oddzielne postępowanie, zawieszone postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [...] listopada 2017 r. decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2012 r., eliminującej z obrotu w trybie nieważnościowym decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] września 2007 r., odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla modernizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, wynika, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymagało wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a postępowanie w tej sprawie powinno było zostać umorzone. Organ drugiej instancji podkreślił również, że ze znajdujących się w aktach sprawy sprawozdań z pomiaru pól elektromagnetycznych w otoczeniu stacji bazowej (sprawozdanie z [...] listopada 2013 r. oraz z [...] maja 2016 r.) wynika, że nie stwierdzono występowania wartości wyższych niż określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (dalej: rozporządzenie Ministra Środowiska), ani też natężenia pola przekraczającego wartość graniczną dla ludności, w związku z czym w otoczeniu badanego obiektu przebywanie ludności nie podlega ograniczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę skarżącego na opisaną powyżej decyzję, uznając, że organy orzekające w sprawie wykonania robót budowlanych przy istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej słusznie przyjęły brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że już w wyroku z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1384/10 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż przedmiotowa inwestycja nie jest realizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1. W zgłoszeniu z dnia [...] grudnia 2007 r. [...] sp. z o.o. zgłosił zamiar rekonfiguracji systemu antenowego na istniejącej wieży stacji bazowej, obejmującej dziewięć anten sektorowych i jedną paraboliczną, które to zgłoszenie zostało przyjęte przez Starostę K. w dniu [...] stycznia 2008 r. bez sprzeciwu. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że przeprowadzone w sprawie roboty budowlane nie zostały wykonane na podstawie zgłoszenia dokonanego z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z tego względu, iż decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla modernizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, zaś wyeliminowanie przez Kolegium decyzji odmownej z obrotu prawnego uzasadnione zostało tym, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymagało wydawania decyzji środowiskowej. Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, iż rzeczone roboty budowlane nie zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach obowiązującego prawa, ani w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia bądź środowiska, co nie zostało podważone już na wcześniejszym etapie postępowania ani przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 663/09, ani Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1384/10. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że mimo, iż stan faktyczny wykonanych na przedmiotowej wieży robót budowlanych, co do których organ pierwszej instancji stwierdził zgodność z dokonanym zgłoszeniem, uległ zmianie w stosunku do ustaleń z oględzin z dnia [...] lutego 2014 r., ponieważ wówczas na wieży stacji bazowej zamontowanych było dziewięć anten sektorowych i jedna paraboliczna, zaś aktualnie na przedmiotowej wieży zlokalizowanych jest dziesięć anten sektorowych, jedna antena paraboliczna oraz dziewięć modułów nadawczo - odbiorczych, to jednak z akt sprawy wynika, że montaż dodatkowej anteny nastąpił na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę K. w dniu [...] października 2013 r., zaś w sprawie wykonanych przy wieży bazowej po 10 lutego 2014 r. prac budowlanych Starosta K. prowadzi odrębne postępowanie, zawieszone postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Sąd pierwszej instancji potwierdził również ustalenia organów, że ze znajdujących się w aktach sprawy sprawozdań z pomiarów pól elektromagnetycznych wynika, że w otoczeniu stacji bazowej nie stwierdzono występowania wartości wyższych niż dopuszczalna 7 V/m określona w rozporządzeniu ani natężenia pola elektromagnetycznego przekraczającego wartość graniczną dostępną dla ludności, w związku z czym przebywanie ludności w otoczeniu badanego obiektu nie podlega ograniczeniu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), zwana dalej "p.p.s.a." poprzez oddalenie skargi na decyzję organu drugiej instancji tj. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej: organem administracji) z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], pomimo iż została ona wydana naruszeniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U 2018 r., poz. 149, ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", tj. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że nie zaistniały przesłanki podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane, podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego wynika, że roboty budowlane w istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej usytuowanej na działce nr [...] w miejscowości K., gmina P., polegające na montażu dziewięciu anten sektorowych i jednej anteny parabolicznej, mogły zostać przeprowadzone niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi oraz niezgodnie z przepisami dotyczącymi dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję organu drugiej instancji tj. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], pomimo że została ona wydana z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ administracji dowodu z opinii biegłego na okoliczności wymagające wiadomości specjalnych, tj. opinii biegłego z zakresu badań środowiskowych w zakresie pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych dla celów ochrony środowiska, w sytuacji, gdy skarżący kwestionował wyniki opinii i sprawozdań z pomiarów pól elektromagnetycznych wykonanych na zlecenie Inwestora [...] S.A. podczas całego postępowania administracyjnego. 3. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję organu drugiej instancji tj. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], pomimo iż została ona wydana z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu przedstawionego w toku postępowania przez skarżącego (w tym dokumentacji medycznej oraz oświadczeń złożonych przez mieszkańców miejscowości K.), który to dowód bezsprzecznie przyczyniłby się do wyjaśnienia sprawy, w szczególności potwierdziłby okoliczność, iż zamontowanie na stacji bazowej telefonii komórkowej kolejnych dziewięciu anten sektorowych oraz jednej anteny parabolicznej mogło doprowadzić do przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. 4. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 § 1 i 51 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przekroczenie dopuszczalnych wartości poziomów pól elektromagnetycznych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) nie mieści się w przesłance art. 50 § 1 pkt. 2 ustawy - Prawo budowlane, podczas gdy przekroczenie dopuszczalnych wartości poziomów pól elektromagnetycznych określanych w przepisach prawa powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia oraz zagrożenie środowiska. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] oraz zobowiązanie - na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania rozstrzygnięcia, w treści którego niniejszy organ stwierdzi podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane oraz nakaże demontaż dziewięciu anten sektorowych i jednej anteny parabolicznej znajdujących się na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej usytuowanej na działce nr [...] w miejscowości K., gmina P., które zainstalowane zostały na niniejszej stacji bazowej nie później niż do dnia [...] lutego 2012 r. Nadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ile skarżący zgadza się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, iż w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1, 3 - 4, o tyle w jego opinii zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy potwierdza, iż roboty budowlane przeprowadzone w istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej mogły zostać wykonane niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi oraz niezgodnie z przepisami dotyczącymi dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, a co za tym idzie mogły spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia bądź środowiska. Skarżący podniósł, że wszystkie sprawozdania z pomiarów pól elektromagnetycznych znajdujące się w aktach sprawy wykonane zostały na zlecenie inwestora. Mimo kwestionowania przez skarżącego w toku postępowania wyników pomiarów, organ administracji publicznej nie podjął żadnych działań mogących zweryfikować dane w nich zaprezentowane. Co więcej, stan faktyczny wykonanych na przedmiotowej stacji bazowej robót uległ znaczącej zmianie, a zmian tych nie obejmuje sprawozdanie z pomiarów pól elektromagnetycznych z dnia [...] maja 2016 r. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że uwzględniając wskazywane przez niego w toku postępowania administracyjnego i sądowego braki występujące w obrębie dokumentacji dotyczącej natężenia pól elektromagnetycznych, organ administracji publicznej powinien był przed wydaniem decyzji w sprawie zweryfikować dokumentację przedstawioną przez inwestora, chociażby poprzez zobowiązanie go do przedstawienia aktualnego sprawozdania z pomiarów pól elektromagnetycznych w obrębie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, czy też poprzez powołanie biegłego, który samodzielnie i bezstronnie dokonałby niezbędnych pomiarów i ustalił wartości występujących natężeń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Została ona oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania oraz naruszeniu prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe oddalenie skargi wskutek niedostrzeżenia uchybienia przez organy nadzoru budowlanego wymogom przewidzianym w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., które skutkować miało utrzymaniem w obrocie prawnym błędnego rozstrzygnięcia stwierdzającego, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziła żadna z wyliczonych enumeratywnie w art. 50 ustawy - Prawo budowlane przesłanek wstrzymania prowadzenia przez inwestora robót budowlanych, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgromadzenie przez organ administracji publicznej całości materiału dowodowego zgodnie z wymogami określonymi w przepisach, których naruszenie zarzuciła strona skarżąca kasacyjnie, oznacza zebranie dowodów dotyczących faktów o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. Określenia faktów mających znaczenie w sprawie dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia, w których zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny. Przepisy procesowe, w szczególności art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., wpływają na konkretyzację zakresu tych faktów, które są istotne dla rozstrzygnięcia i wymagają ustalenia w sprawie przy pomocy dowodów, które organ uzna za odpowiednie dla ich stwierdzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dobór okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego te okoliczności przez organy nadzoru budowlanego odpowiadały obowiązującym przepisom prawa i doprowadziły do prawidłowego wniosku, że stan faktyczny sprawy nie odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu, o którym mowa w art. 50 ustawy - Prawo budowlane i nie daje podstaw do wyprowadzenia względem inwestora konsekwencji prawnych w postaci wstrzymania prowadzonych przez niego robót budowlanych przy wieży stacji bazowej telefonii komórkowej. Zastrzec przy tym należy konieczność odróżnienia specyfiki postępowania zmierzającego wyłącznie do stwierdzenia/wykluczenia istnienia przesłanek wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ustawy - Prawo budowlane, którego nie kończy rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, od prowadzonego po wstrzymaniu prac budowlanych postępowania wyjaśniającego, które zmierza do podjęcia rozstrzygnięcia decyzyjnego co do losów realizowanej inwestycji (art. 51 cyt. ustawy). W pierwszej kolejności uwzględnić należy, że kwestie związane z legalnością zastosowania (odmowy zastosowania) przez organy nadzoru budowlanego wobec inwestora konsekwencji prawnych przewidzianych w art. 50 ustawy - Prawo budowlane były już w sprawie niniejszej przedmiotem oceny sądów administracyjnych wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 662/08 oraz wyroku z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 663/09, utrzymanym w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjnego wyrokiem z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1384/10. W cytowanych powyżej wyrokach sądy administracyjne zakwestionowały prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organy pod kątem stwierdzenia bądź wykluczenia przesłanek wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych, formułując wiążące organy nadzoru budowlanego wytyczne, co do sposobu prowadzenia tego postępowania po przekazaniu im sprawy do ponownego rozpatrzenia, celem wyeliminowania stwierdzonych uchybień. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził wiążące stanowisko o braku podstaw do stosowania w sprawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, zobowiązując jednocześnie organy do uwzględnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu - w ramach oceny występowania w sprawie przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 3 - wydania przez Wójta Gminy P. odmownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowej inwestycji. Sądy administracyjne orzekające na wcześniejszym etapie postępowania, weryfikując istnienie podstaw do zastosowania bądź odmowy zastosowania art. 50 ustawy - Prawo budowlane, nie podważyły natomiast oceny wyrażonej przez organy nadzoru budowlanego, iż wykonywane roboty budowlane nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska ani, że nie są prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w zgłoszeniu i w obowiązujących przepisach prawa. Okolicznością faktyczną niezbędną do ustalenia przez organy nadzoru budowlanego w celu stwierdzenia podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane jest niewątpliwie ustalenie, że roboty budowlane prowadzone są przez inwestora, pomimo że nie legitymuje się on wymaganą prawem "akceptacją" organu architektoniczno - budowlanego. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2011 r. przedstawił wiążący pogląd, że nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowa inwestycja nie jest realizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy - Prawo budowlane, obowiązującym do 31 grudnia 2008 r., zgłoszenia właściwemu organowi wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacznie oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy. W zgłoszeniu z dnia [...] stycznia 2008 r., skierowanym do Starosty Powiatowego w K., inwestor [...] sp. z o.o. zgłosił zamiar rekonfiguracji systemu antenowego na istniejącej wieżowej stacji bazowej telefonii komórkowej, które obejmowało montaż anten sektorowych i parabolicznej. Zgłoszenie to zostało przez organ przyjęte, a Starota K. nie wniósł do niego sprzeciwu, co przesądzało o jego prawnej skuteczności. Nie ulega zatem wątpliwości, że inwestor przystąpił do wykonywania robót budowlanych na podstawie wymaganego prawem zgłoszenia. W sprawie organy słusznie odmówiły zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1, ponieważ obejmuje on swoją hipotezą samowolne realizowanie robót budowlanych (niebędących budową), a do takiej sytuacji w sprawie nie doszło, skoro roboty budowlane były prowadzone na podstawie skutecznego zgłoszenia - a zatem legalnie. Kwestia ta została przesądzona już we wcześniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd pierwszej instancji były, zgodnie z art. 170 p.p.s.a., tą oceną związane. Przesądzenie, że inwestor przystąpił do robót budowlanych legalnie, nie wyklucza oczywiście możliwości występowania w sprawie pozostałych przesłanek, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 - 4, ponieważ te dotyczą znacznie szerszego zasięgu robót budowlanych, realizowanych również na podstawie wymaganego prawem zgłoszenia. Akceptacja zgłoszenia w formie braku sprzeciwu właściwego organu obliguje inwestora do przestrzegania tego, aby proces budowlany był prowadzony legalnie, a tym samym zgodnie z warunkami wynikającymi ze zgłoszenia albo obowiązujących przepisów prawa. Postanowienie przewidziane w art. 50 ust. 1 pkt 4 wydaje się m.in. wówczas, gdy organ nadzoru budowlanego podczas przeprowadzonej kontroli stanu wykonywania robót budowlanych, a w tym po zapoznaniu się z ustaleniami i warunkami wynikającymi ze zgłoszenia i projektu budowlanego, dojdzie do przekonania, że wystąpiło istotne odstąpienie od wymogów wynikających z tego zgłoszenia, względnie projektu budowlanego. Organy orzekające w sprawie podjęły wymagane prawem czynności wyjaśniające celem ustalenia, czy w sprawie niniejszej wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4. Organ pierwszej instancji, zapoznając się z protokołami kilkukrotnych kontroli wieży stacji bazowej telefonii komórkowej, nie stwierdził, aby wykonane w sprawie roboty budowlane odbiegały swoim zakresem od warunków określonych przez inwestora w zgłoszeniu, albo wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Na wynik sprawy nie miało natomiast wpływu, że stan faktyczny przeprowadzonych robót budowlanych ustalony w protokołach, które stały się podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, stwierdzającego zgodność wykonanych robót budowlanych z dokonanym zgłoszeniem, uległ zmianie w stosunku do istniejącego w dniu wydania decyzji organu pierwszej instancji, bowiem organ pierwszej instancji zastrzegł, że Starosta K. w ramach swojej właściwości rzeczowej prowadzi odrębne postępowanie, którego przedmiotem jest wykonanie opisanych szczegółowo przez organy orzekające dodatkowych robót budowlanych przy wieży stacji bazowej telefonii komórkowej. Odrębną przesłanką, do której uwzględnienia w ramach ponownie prowadzonego postępowania zobowiązał organy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2011 r., jest prowadzenie robót budowlanych zgodnie z dokonanym, ale nieprawidłowym zgłoszeniem, tj. z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (art. 50 ust. 1 pkt 3 tej ustawy). Skoro jednak decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] września 2007 r. odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji, w związku z czym w aktualnym stanie faktycznym nie można uznać, że roboty budowlane prowadzone były na podstawie zgłoszenia dokonanego z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Ostatnią, szczególnie istotną w kontekście zarzutów kasacyjnych, przesłanką wymagającą analizy jest prowadzenie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane). Aby organ nadzoru budowlanego wydał postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych na podstawie powołanego wyżej przepisu konieczne jest stwierdzenie stanu zagrażającego bezpieczeństwu ludzi, mienia lub środowiska. W sprawie niniejszej orzekające już na wcześniejszym etapie postępowania sądy administracyjne nie zakwestionowały wyrażonej przez organy nadzoru budowlanego oceny, że niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, w sprawie tej nie wystąpiły. Organy orzekające w ponownie prowadzonym postępowaniu dysponowały sprawozdaniami z pomiarów pól elektromagnetycznych dla stacji bazowej [...] sp. z o.o. opracowanymi przez [...] na przełomie grudnia 2008 - stycznia 2009 r. oraz [...] sp. z o.o. w G. z [...] listopada 2013 r., stwierdzającymi, że na terenie otaczającym stację bazową nie występuje natężenie pola elektromagnetycznego przekraczające wartości graniczne dostępu dla ludności, a zatem przebywanie ludności na tym terenie nie podlega ograniczeniu. Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się sprawozdanie z dnia [...] maja 2016 r. z pomiaru pól elektromagnetycznych wykonanych dla potrzeb ochrony środowiska, w którym stwierdzono, że w otoczeniu stacji bazowej telefonii komórkowej nie stwierdzono wartości wyższych niż dopuszczalne, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska. Sprawozdania te zostały przygotowane przez jednostki posiadające wyspecjalizowaną wiedzę wymaganą dla stwierdzenia bądź wykluczenia zagrożenia inwestycji dla bezpieczeństwa ludzi, mienia, czy środowiska, natomiast argumentacja skarżącego, który kwestionując wnioski z nich wynikające, nie wskazuje żadnych rzetelnych danych popartych stosownymi wyliczeniami. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 84 § 1 K.p.a., który sprowadza się do podważenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych wskutek nieprzeprowadzenia wszystkich zawnioskowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie dowodów w sprawie oraz sformułowanie odmiennej od wyrażonej przez stronę skarżąca kasacyjnie oceny materiału dowodowego również nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu (w tym m.in. z opinii biegłego; art. 78 K.p.a.) podlega dopuszczalnym prawem ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń poczynionych w sprawie. Sam fakt, że organ nie przeprowadził wszystkich dowodów zawnioskowanych przez skarżącego nie świadczy jeszcze, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone nierzetelnie, ponieważ okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały ustalone definitywnie na podstawie pozostałych zgromadzonych w sprawie dowodów, a ogólnikowa, polemiczna argumentacja strony skarżącej przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie daje podstaw do zakwestionowania wydanego rozstrzygnięcia. Fakt, że ekspertyzy dotyczące pomiarów pola elektromagnetycznego w otoczeniu stacji bazowej zostały dostarczone przez inwestora nie podważa rzetelności zgromadzenia materiału dowodowego przez organy. Podstawę prawna do takich działań zawiera art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Przekazany przez inwestora materiał dowodowy organy orzekające oceniły pod kątem przydatności do rozstrzygnięcia sprawy. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie, że przeprowadzone w sprawie przez organy nadzoru budowlanego postępowanie w zakresie ustalenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 50 ustawy - Prawo budowlane, odpowiadało przepisom obowiązującego prawa oraz doprowadziło do prawidłowej konkluzji o braku podstaw do zastosowania tego przepisu, a w konsekwencji do prowadzenia dalszego postępowania, o którym mowa w art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Do zarzucanej przez skarżącego kasacyjnie błędnej wykładni art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie doszło z tego względu, że organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły przekroczenia w otoczeniu inwestycji dopuszczalnych wartości poziomów pól elektromagnetycznych określonych w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Skoro stwierdzony stan faktyczny sprawy nie odpowiada hipotetycznemu stanowi zapisanemu w art. 50 ustawy - Prawo budowlane, a zatem brak było podstaw do podjęcia działań, o których mowa w tym przepisie, to w rezultacie za bezpodstawny należało również uznać zarzut naruszenia art. 51 powołanej ustawy. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem przewodniczącego wydziału, wydanym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), o czym strony zostały poinformowane. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.