II SA/Ke 594/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z [...], po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez K.S. na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. z [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] w przedmiocie choroby zawodowej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 oraz art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że K.S. 20 kwietnia 2018 r. (data stempla pocztowego) złożył: odwołanie od decyzji organu I instancji z [...], wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji oraz wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. W związku z żądaniem wznowienia postępowania administracyjnego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J., po przeprowadzeniu rozpoznania w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania wznowieniowego, wydał [...] postanowienie o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na fakt, że K.S. wniósł jednocześnie odwołanie od decyzji z [...] oraz wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. W dniu 10 maja 2018 r. (data stempla pocztowego) K.S. wniósł zażalenie na postanowienie z [...]. Postanowieniem z [...] Główny Inspektor Sanitarny wyłączył Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego od prowadzenia niniejszego postępowania. Wyznaczony do rozstrzygnięcia sprawy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że wznowienie postępowania jest postępowaniem dwuetapowym. W pierwszej fazie organ powinien ustalić, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od osoby legitymowanej do jego złożenia, czy dotyczy on decyzji ostatecznej oraz czy został zachowany termin do jego złożenia (ocena co do przyczyn przedmiotowych i podmiotowych). Pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. Przesłanką do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania są negatywne ustalenia, co do powyższych przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Powodem wydania takiego postanowienia nie może być brak podstaw do wznowienia, gdyż ocena przyczyn wznowienia określonych w art. 145, 145a, 145b, przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest niedopuszczalna. Organ odwoławczy podkreślił, że K.S. wniósł jednocześnie odwołanie od decyzji z [...]oraz wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją - niebędącą decyzją ostateczną. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ I instancji argumentował, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może toczyć się dopiero po rozpatrzeniu przez organ drugiej instancji odwołania od powyższej decyzji i ustaleniu jej statusu ostateczności. Ponadto, wnioskodawca w treści żądania wznowienia postępowania podał, że omyłkowo nie złożył odwołania od decyzji w sprawie niestwierdzenia choroby zawodowej uznając, że wystarczy, że złożył skargę do WSA w Rzeszowie na orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy o braku rozpoznania choroby zawodowej. W tym stanie faktycznym i prawnym Inspektor Wojewódzki uznał, że brak jest ziszczenia przesłanek do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a rozstrzygnięcie organu I instancji jest formalnie zgodne z prawem obowiązującym. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie domagając się jego uchylenia, K.S. zarzucił naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 149 § 3 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, podczas gdy organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia na podstawie tego przepisu jedynie w sytuacji, kiedy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym, a nie merytorycznym, zatem w niniejszej sprawie powyższy przepis nie ma zastosowania i organ powinien wznowić postępowanie i dopiero później po merytorycznym rozpoznaniu sprawy wydać odpowiednie orzeczenie; art. 149 § 3 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, podczas gdy wniosek o wznowienie został oparty na przesłankach enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 kpa, wobec czego postępowanie powinno zostać wszczęte; art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa w związku z art. 80 kpa poprzez zaniechanie przez organ II instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i kompletnie wyjaśniający sprawę z uwzględnieniem interesu skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do utraty zaufania obywateli do organów Państwa, gdyż organ w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego dokonał takiego rozstrzygnięcia; art. 124 § 1 i 2 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia stanu faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia, organ II instancji w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem skarżącemu należy odmówić wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że odmowa wznowienia może nastąpić z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. W niniejszej sprawie skarżący wprost podał, że przyczyną wznowienia jest brak jego czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Natomiast doktryna jednoznacznie stoi na stanowisku, że tylko w przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 kpa, bądź niezachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa, organ może - na podstawie art. 149 § 3 kpa -wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 kpa. Z art. 149 § 2 kpa wynika, że badanie przez organ czy zachodzą wskazane w podaniu podstawy wznowienia postępowania jest niedopuszczalne przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych względów niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Stan faktyczny w sprawie nie był kwestionowany. Skarżący po doręczeniu mu 15 stycznia 2018 r., odpisu decyzji organu I instancji z [...], wniósł 20 kwietnia 2018 r. (data stempla pocztowego): odwołanie od tej decyzji, wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia i wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją. W rezultacie rozpatrzenia powyższych wniosków WINB wydał [...] postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Z kolei organ I instancji wydał [...] postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, które zostało utrzymane w mocy postanowieniem WINB z [...]. Odmowę wznowienia postępowania organy uzasadniły tym, że nie została spełniona przesłanka ostateczności decyzji objętej wnioskiem o wznowienie, skoro skarżący równocześnie złożył odwołanie od tej decyzji. Z takim poglądem organów nie można się zgodzić, gdyż decyzja z [...] w chwili wniesienia prośby o wznowienie postępowania była ostateczna. Zgodnie z art. 16 kpa decyzje ostateczne to decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie skarżący nie złożył w terminie odwołania od powyższej decyzji, co spowodowało, że po upływie terminu do wniesienia odwołania omawiana decyzja uzyskała 30 stycznia 2018 r. walor ostateczności (2[...]był ostatnim dniem do wniesienia odwołania). Wydając więc [...] postanowienie o odmowie wznowienia postępowania organ I instancji dysponował ostateczną decyzją objętą wnioskiem o wznowienie postępowania, a zatem powoływanie się na brak jej ostateczności jest niezasadne i stanowi o naruszeniu art. 16 kpa. Nie zmienia tej okoliczności fakt, że skarżący 20 kwietnia 2018 r. złożył odwołanie, gdyż przekroczenie terminu do wniesienia odwołania, który jest terminem prekluzyjnym, powoduje, że decyzja organu l instancji staje się ostateczna, a wniesione odwołanie jest bezskuteczne. Niezależnie jednak od powyższego uchybienia należy przede wszystkim podkreślić, że organy obu instancji nie zwróciły uwagi na skutki procesowe złożenia przez skarżącego jednocześnie, wniosku o przywrócenie terminu i wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją, co do której został złożony również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu niewątpliwie zachodzi bezpośredni związek pomiędzy tymi wnioskami, przejawiający się w tym, że przy jednoczesnym złożeniu takich wniosków, właściwy organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W przypadku bowiem, gdy organ przywróci termin, to rozpoznaje sprawę merytorycznie i wydaje stosowne rozstrzygnięcie. W takiej sytuacji rozstrzyganie wniosku o wznowienie postępowania staje się bezprzedmiotowe. Natomiast gdy organ uzna, że nie ma przesłanek do przywrócenia terminu, to wydaje postanowienie o odmowie przywrócenia terminu (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 231; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 sierpnia 2008 r., II SA/Go 386/08). Postanowienie to jest ostateczne, ale ponieważ służy na nie skarga do sądu administracyjnego, to organ powinien się wstrzymać z wydaniem rozstrzygnięcia co do wniosku o wznowienie postępowania, do czasu prawomocnego załatwienia przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji już [...] wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Z kolei Wojewódzki Inspektor [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a następnego dnia utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania. Takie postępowanie stanowi wadę procesową mającą istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pozbawiło skarżącego, merytorycznego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. W tym miejscu należy zauważyć, że przepisy wprost nie regulują kwestii kolejności rozpatrywania omawianych wniosków. Niemniej jednak taki tok postępowania odpowiadałby poszanowaniu reguł kultury administrowania, ogólnych zasad postępowania, w tym gwarantowałby ochronę procesowego interesu strony wynikającą z zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa - art. 8 kpa, a także wyrażonej w art. 6 i 7 kpa zasady praworządności, w treści której niewątpliwie mieści się prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2006 roku sygn. II OSK 50/05, dostępny na stronie internetowej: nsa.gov.pl). Na marginesie należy zauważyć, że wprawdzie WSA w Kielcach wyrokiem z 7 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 593/18 oddalił skargę K.S. na postanowienie z [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jednak ta okoliczność nie mogła być decydująca dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro Sąd rozpatrując skargę bierze pod uwagę stan istniejący w chwili wydania kontrolowanego orzeczenia. Ponadto powyższy wyrok nie jest jeszcze prawomocny. Z kolei odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom skarżącego organy nie rozstrzygały merytorycznie w sprawie przesłanek wznowienia określonych w art. 145, 145a i 145b kpa, co jasno wynika z uzasadnień postanowień organów obu instancji. Rozstrzygając sprawę ponownie organ I instancji ustali, czy wyrok z 7 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 593/18 jest prawomocny. Jeśli nie, to wstrzyma się z załatwieniem prośby o wznowienie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w sprawie dotyczącej odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...]. Mając to wszystko na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.