II GSK 3504/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2130/15 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę [...] (dalej: Skarżąca), na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego (dalej: Prezes UTK), z dnia [...] czerwca 2015r., wydanego w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że: Pismem z [...] grudnia 2014 r. Prezes UTK zawiadomił [...], o wszczęciu postępowania administracyjnego, w sprawie wydania autoryzacji bezpieczeństwa na jej rzecz. Skarżąca w dniu [...] stycznia 2015 r. wniosła o dopuszczenie do udziału na prawach strony, w sprawie dotyczącej wydania autoryzacji bezpieczeństwa, na rzecz [...]. . Prezes UTK postanowieniem z dnia [...] marca 2015r., odmówił dopuszczenia Skarżącej do powyższego postępowania, w związku z tym, Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Prezes UTK , utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] marca 2015 r., o odmowie dopuszczenia Skarżącej do udziału w postępowaniu Mając na względzie art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) organ stwierdził, że Skarżąca jest organizacją społeczną posiadającą osobowość prawną, wpisaną do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej Krajowego Rejestru Sądowego, pod numerem [...]. Uznał, iż postępowanie, o dopuszczenie do którego wnioskowała Skarżąca, dotyczy praw i obowiązków spółki [...], która jest w postępowaniu stroną, nie dotyczy natomiast praw i obowiązków Skarżącej, w rozumieniu art. 28 k.p.a., Prezes UTK badając cele statutowe Skarżącej, m.in. polegające na wspieraniu i podejmowaniu działań, na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu kolejowego stwierdził również, że cel ten jest zgodny z zakresem prowadzonego postępowania, w sprawie wydania autoryzacji bezpieczeństwa. Oceniając, czy przesłanka interesu społecznego przemawia za dopuszczeniem Skarżącej do udziału w postępowaniu wskazał, że argumenty wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przemawiają za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu. Stwierdził bowiem, że postępowanie w sprawie autoryzacji bezpieczeństwa, jest związane z ochroną bezpieczeństwa podmiotów związanych w różny sposób z transportem kolejowym. Niewątpliwie również, Skarżąca dysponuje stosowną wiedzą naukową i praktyczną z zakresu właściwości Prezesa UTK, doświadczeniem wysokiej klasy specjalistów oraz analizami i opiniami. Podkreślił jednakże, że ochrona interesu społecznego, w postępowaniu dotyczącym wydania autoryzacji, jest zapewniana, poprzez poddanie wniosku, ścisłej kontroli, w oparciu o metody przewidziane przepisami ustawy o transporcie kolejowym, rozporządzeniem Ministra Transportu z dnia 19 marca 2007 r. w sprawie systemu zarządzania bezpieczeństwem w transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 60, poz. 407 ze zm.), rozporządzeniem Ministra Transportu z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie warunków oraz trybu wydawania, przedłużania, zmiany i cofania autoryzacji bezpieczeństwa, certyfikatów bezpieczeństwa i świadectw bezpieczeństwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 57, poz. 389 ze zm.) oraz rozporządzeniem Komisji (UE) nr 1169/2010 z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie wspólnej metody oceny bezpieczeństwa w odniesieniu do zgodności z wymogami dotyczącymi uzyskania kolejowych autoryzacji w zakresie bezpieczeństwa (Dz. Urz. UE L 327 z 2010 r., s. 13). Wyjaśnił przy tym, że organ dysponuje właściwymi metodami oceny i weryfikacji wniosków, a zastosowanie ww. przepisów, pozwala na rzetelne, wszechstronne i kompletne zbadanie wniosku uczestnika postępowania, w sprawie wydania autoryzacji bezpieczeństwa i zapewnia zachowanie bezpieczeństwa. W jego ocenie, Prezes UTK został wyposażony w niezbędne środki oraz narzędzia pozwalające rozstrzygać, o kwestiach bezpieczeństwach związanych z autoryzacją bezpieczeństwa. Zdaniem Prezesa UTK,, udział organizacji społecznej w postępowaniu jest jedną z form kontroli społecznej nad postępowaniem. Jednak aby organizacja społeczna mogła skorzystać z tego rozwiązania, musi wykazać we wniosku, że zostały spełnione przesłanki art 31 § 1 k.p.a. W jego ocenie samo wykonywanie kontroli społecznej nad postępowaniem, nie stanowi wypełnienia przesłanki istnienia interesu społecznego. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony stanowi wyjątek od zasady, zgodnie z którą mogą w nim uczestniczyć wyłącznie podmioty mające w tym interes prawny. Przyznanie natomiast uprawnień strony, dodatkowemu podmiotowi, ma istotny wpływ na zakres praw i obowiązków faktycznych stron postępowania, z tego też względu interes organizacji społecznej nie może być stawiany ponad interes stron biorących udział w postępowaniu, ani interes społeczny, który reprezentuje organ administracji publicznej. Skarżąca natomiast nie wykazała argumentów, które przemawiałyby za istnieniem interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie jej do udziału, w postępowaniu na prawach strony. Po rozpoznaniu wniesionej przez Skarżącą skargi, Sąd I instancji ja oddalił wyrokiem z dnia 22 stycznia 2016r. Sąd I instancji uznał, iż Prezes UTK prawidłowo stwierdził istnienie związku między jednym z celów statutowych Skarżącej, polegającym na "wspieraniu oraz podejmowaniu działań na rzecz poprawy jakości infrastruktury kolejowej oraz bezpieczeństwa ruchu kolejowego", a przedmiotem postępowania w sprawie uzyskania przez [...] autoryzacji w zakresie bezpieczeństwa. Podkreślił bowiem, że autoryzacja bezpieczeństwa jest dokumentem uprawniającym zarządcę do zarządzania infrastrukturą kolejową oraz potwierdza ustanowienie przez zarządcę infrastruktury systemu zarządzania bezpieczeństwem oraz zdolność spełniania przez niego wymagań niezbędnych do bezpiecznego projektowania, eksploatacji i utrzymania infrastruktury kolejowej. Zgodził się nadto, z poglądem Prezesa UTK, że nie została spełniona przesłanka interesu społecznego, przemawiająca za przystąpieniem Skarżącej do tego postępowania. Podkreślił, że to na organizacji społecznej spoczywa zgodnie z art. 31 k.p.a., ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestniczenia organizacji społecznej w postępowaniu, natomiast ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego, w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, należy do organu administracji. Wskazał, iż Skarżąca uzasadniała istnienie interesu społecznego posiadaniem wiedzy i doświadczenia, w sprawach związanych z infrastrukturą kolejową, a także podejmowaniem działań na rzecz bezpieczeństwa w transporcie kolejowym, w celu ochrony praw szerokiej grupy ludności, korzystających z tej gałęzi transportu. Sąd I instancji podkreślił natomiast, że odwoływanie się tylko do celów statutowych organizacji, nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za dopuszczeniem jej do udziału w sprawie. Organizacja społeczna bowiem winna wskazać na konkretne okoliczności faktyczne i prawne, które świadczyłyby o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. Natomiast Skarżąca nie spełniła powyższych warunków, a powoływanie się na posiadaną wiedzę i doświadczenie w sprawach, związanych z infrastrukturą kolejową nie jest wystarczające do uznania, że interes społeczny przemawia za jej wstąpieniem do postępowania, w sprawie wydania autoryzacji bezpieczeństwa. Nie jest również wystarczające, powoływanie się na swój udział, w innych postępowania przed Prezesem UTK, z uwagi na to, że przedmiotem tych postępowań była inna materia. Zaznaczył, że postępowanie w sprawie wydania autoryzacji bezpieczeństwa, polega na porównaniu procedur bezpieczeństwa stosowanych przez zarządcę infrastruktury kolejowej z wymaganiami ustawowymi. W postępowaniu tym nie ma możliwości ingerencji, czy doradzania, czy spółka [...] spełnia wymagania bezpieczeństwa. W przypadku bowiem niespełniania przez nią wymogów przewidzianych przez prawo organ odmawia wydania autoryzacji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie: I. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 2012 poz. 270 ze zm, dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez dokonanie wadliwej oceny, że Skarżąca nie wykazała interesu społecznego stojącego za jej udziałem w przedmiotowym postępowaniu, podczas gdy interes ten był wyjaśniony szczegółowo i pozostawał oczywisty w świetle przedmiotu postępowania, o dopuszczenie do którego Skarżąca wnosiła, 2. naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez brak oceny wadliwego różnicowania pozycji procesowej Skarżącej w różnych postępowaniach administracyjnych, w których realizowała te same cele, 3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnej części zarzutów i argumentacji skargi oraz dalszego pisma w sprawie oraz brak oceny wyjaśnień złożonych osobiście przez prezesa zarządu Skarżącej, dra [...]- odnośnie funkcjonowania Skarżącej oraz posiadania stosownej i przydatnej w postępowaniu o udzielenie autoryzacji bezpieczeństwa wiedzy i doświadczenia. Mając na uwadze podniesione wyżej zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, zarówno Prezes UTK, jak i uczestnik postępowania [...] wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., uznać należało, iż zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., aby możliwe było dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, niezbędne jest kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: postępowanie administracyjne nie może dotyczyć praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków strony postępowania, dopuszczenie do udziału jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, oraz przemawia za tym interes społeczny. Wymaga podkreślenia, że przy ustalaniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest możliwa wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego, zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (wyroki NSA z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1397/10, z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 897/08 oraz z dnia 11kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 122/11, CBOSA). Zauważyć również należy, że dopuszczenie do udziału w sprawie organizacji społecznej, zgodnie z w art. 31 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady udziału organizacji społecznej jako strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., z tego też właśnie względu, przepis ten należy intepretować ściśle. Skarżąca akcentowała w skardze kasacyjnej fakt wadliwej oceny, co do należytego wykazania interesu społecznego, przemawiającego za jej udziałem w postępowaniu, wskazując, iż dysponuje wiedzą merytoryczną w materii objętej statutem oraz w przedmiocie toczącego się postępowania. Zważyć jednakże należy, że legitymowanie się przez Prezesa Skarżącej oraz jej członków, wiedzą oraz doświadczeniem, w sprawach z zakresu infrastruktury kolejowej, nie oznacza, że wykazany został po stronie Skarżącej, interes społeczny, uzasadniający dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Jest to warunek konieczny, lecz nie wystarczający dla dopuszczenia Skarżącej do udziału w postępowaniu. Interes społeczny winien bowiem być wykazany w sposób konkretny i niewątpliwy, a więc poprzez określenie, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w danym postępowaniu administracyjnym. Konkretyzacja interesu społecznego, polega bowiem na wykazaniu, iż interes społeczny przekłada się na te konkretne postępowanie administracyjne, w tym wypadku na postępowanie w sprawie autoryzacji bezpieczeństwa. Zważyć przy tym należy, ze Skarżąca winna uprawdopodobnić, że swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego, w tej konkretnej sprawie. Postępowanie w sprawie autoryzacja bezpieczeństwa, prowadzi do nadania uprawnień zarządcy, do zarządzania infrastruktura kolejową. Potwierdza ona ustanowienie przez zarządcę infrastruktury systemu zarządzania bezpieczeństwem oraz zdolność spełniania przez niego wymagań niezbędnych do bezpiecznego projektowania, eksploatacji i utrzymania infrastruktury kolejowej. Zakres prowadzonego postępowania dotyczy ustalenia przez Prezesa UTK, czy Skarżąca oraz ustanowiony przez nią system zarządzania bezpieczeństwem jest zdolny do zapewnienia bezpiecznego projektowania, eksploatacji i utrzymania infrastruktury kolejowej. Natomiast z uwagi na charakter i zakres tego postępowania, w toku którego bada się zdolność konkretnego podmiotu, jakim jest spółka [...], do bezpiecznego wykonywania prowadzonej działalności, w zakresie zarządzania infrastrukturą kolejową, porównując stosowane przez dany podmiot wewnętrzne procedury, z wymogami ustanowionym w kraju oraz na poziomie unijnym, brak jest przesłanek przemawiających za udziałem Skarżącej w tym postępowaniu. Podkreślić należy, iż wykazanie interesu społecznego nie może polegać na powołaniu się w sposób ogólny, na dbałość o zasady bezpieczeństwa w ruchu kolejowym. Określając w ten sposób interes społeczny, na podstawie tak ogólnie wskazanych przesłanek, Skarżąca musiałaby być dopuszczona do każdego postępowania, którego przedmiot w jakimś stopniu odnosi się do tej przesłanki. Udział organizacji społecznej w postępowaniu ma natomiast umożliwić racjonalną kontrolę społeczną, a także przyczyniać się do lepszego zgromadzenia materiału dowodowego, czy też ujawnienia faktów i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca natomiast nie wykazała tak określonego interesu społecznego. Nie zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 8 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Skarżąca powołała się na ogólną zasadę prowadzenia postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Podkreślić należy, ze ocena wniosku Skarżącej w zakresie istnienia interesu społecznego, o jakim mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie postępowania administracyjnego, co do którego Skarżąca złożyła wniosek. To oznacza, iż organ rozpoznający wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie ma prawnego obowiązku badania i oceny innych postępowań administracyjnych. Z tych względów uwzględnianie innych rozstrzygnięć zapadłych w innych postępowaniach administracyjnych, nie znajduje uzasadnienia z uwagi na brak podstaw prawnych. Brak jest bowiem przepisu prawa, który zobowiązywałby do dokonania takiej oceny. Uwzględnienie natomiast zarzutu Skarżącej powodowałoby konieczność oceny akt sprawy dotyczących innych postępowań administracyjnych, co w świetle art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadziłoby to do przekroczenia granic danego postępowania. Nie zasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.ps.a.. Z punktu widzenia określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, w rozpatrywanej sprawie wymogom tym, Sąd I instancji uchybił. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Natomiast uzasadnienie odpowiada w pełni przesłankom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie odniesienie się natomiast w szczegółach, do wszystkich podniesionych okoliczności, nie może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem nie ma wątpliwości, co do motywów zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, o kosztach orzekając stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od Skarżącej na rzecz Prezesa UTK, zwrot kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie 360,0 zł.