VII SA/Wa 1975/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska ( spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant st.sekr.sąd. Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. M. i S. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., Nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 3 pkt 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332); art. 13 ust. 1 i 4, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1812 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) – zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę linii 400 kV [...] w zakresie od słupa nr [...] (ze słupem nr [...]) do słupa nr [...] (ze słupem nr [...]) w ramach zadania inwestycyjnego "Budowa linii 400 kV [...] – [...] – [...]". Organ stwierdził, że przedłożony projekt budowlany ma wymaganą formę i jest kompletny, został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i osoby te złożyły oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, projektant sporządził informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, uzyskał niezbędne pozwolenia, opinie i uzgodnienia. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z ustaleniami decyzji Wojewody [...]: z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...], z dnia [...] września 2017 r., Nr [...] o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej w przedmiocie objętym wnioskiem, a także przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Z uwagi na fakt, że projektowana inwestycja została zakwalifikowana do przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), inwestor uzyskał decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2017 r., Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla wariantu realizacyjnego przedsięwzięcia w przedmiocie wniosku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzja z dnia [...] lipca 2018 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań R. G., J. M., S. M. oraz D. J. i S. J. od ww. decyzji – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie: sąsiadującego z działką o nr ew. [...], obr. [...], odcinka linii od słupa nr [...] do słupa nr [...], sąsiadującego z działką o nr ew. [...], obr. [...], odcinka linii od słupa nr [...] do słupa nr [...] oraz sąsiadującego z działką o nr ew. [...], obr. [...], odcinka linii od słupa nr [...] do słupa nr [...]. Na wstępie organ wyjaśnił, że odwołanie powoduje wszczęcie postępowania odwoławczego oraz wskazuje jego zakres, co oznacza, że organ odwoławczy nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpoznać sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. zatem - co należy podkreślić - złożenie odwołania jedynie co do części decyzji skutkuje jej uostatecznieniem się w pozostałej części po upływie terminu do złożenia tegoż odwołania przez strony postępowania. Organ odwoławczy oceniając kontrolowaną decyzję w zaskarżonej części stwierdził, że: - projekt budowlany przedmiotowej inwestycji w części sąsiadującego z działką o nr ew. [...], obr. [...], odcinka linii od słupa nr [...] do słupa nr [...], sąsiadującego z działką o nr ew. [...], obr. [...], odcinka linii od słupa nr [...] do słupa nr [...] oraz sąsiadującego z działką o nr ew. [...], obr. [...], odcinka linii od słupa nr [...] do słupa nr [...], jest zgodny z decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r" nr [...], znak: [...], ustalającą lokalizację strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej pn. "Budowa linii 400 kV [...] – [...]" wraz z niezbędną przebudową infrastruktury technicznej w ramach zadania inwestycyjnego pn.: "Budowa linii 400 kV [...] – [...]-[...]" - projekt budowlany w części dotyczącej sąsiadującego z działką o nr ew. [...], obr. [...], odcinka linii od słupa nr [...] do słupa nr [...], sąsiadującego z działką o nr ew. [...], obr. [...], odcinka linii od słupa nr [...] do słupa nr [...] oraz sąsiadującego z działką o nr ew. [...], obr. [...], odcinka linii od słupa nr [...] do słupa nr [...], nie narusza również warunków decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] marca 2017 r., nr [...], znak: [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla wariantu realizacyjnego przedsięwzięcia pn. "Budowa linii 400 kV [...] – [...] w województwie [...]" - inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, zawierający informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane, oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. W efekcie organ II instancji stwierdził, że wobec spełnienia przez inwestora, wymagań określonych w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy właściwy organ jest zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odnosząc się do zarzutów odwołań wskazał, iż: - nie jest właściwy w sprawie zmiany przebiegu projektowanej linii czy zmiany linii napowietrznej na linię w ziemi, - zarzucana "uciążliwość linii wysokiego napięcia - hałas" może być podnoszona wobec ww. decyzji środowiskowej, a nie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże m.in. organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę - kwestia odszkodowania oraz jego wysokość nie podlega ocenie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, - kwestie dotyczące wysokości kwoty za ustanowienie służebności oraz rekompensaty "dla mojej osoby za utrudnienia, uciążliwość czy utratę wartości nieruchomości związane z budową wspomnianej linii oraz zwiększoną możliwością zachorowania związaną ze szkodliwością działania linii wysokiego napięcia nie podlegają regulacji i ocenie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, - kwestie dotyczące ewentualnego spadku wartości nie podlegają ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej. Dalej organ powołując się na art. 4 i 5 Prawa budowlanego za niezasadny uznał zarzut dotyczący ograniczeń w zabudowie należącej do odwołujących się działek, ponieważ jeśli decyzja o pozwoleniu na budowę (bądź decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi przepisami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Również za niezasadny organ uznał zarzut o niedochowaniu wymaganych odległości projektowanej linii od działek skarżących, gdyż budynki skarżących nie znajdują się w odległości mniejszej niż 35 m od projektowanej linii, a więc nie znajdują się w tzw. pasie technologicznym, stanowiącym obszar ograniczeń oraz uwarunkowań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu ze względu na charakterystyczne dla tego typu inwestycji oddziaływania. Pas ten wynosi 70 m (po 35 m w każda stronę od osi linii w rzucie poziomym), a odległość tę liczy się od zabudowań mieszkalnych, a nie od granicy działek na których takie zabudowania się znajdują. Na koniec organ powołując się na art. 25 ust. 1 ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, wskazał, że decyzje o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej i decyzje o pozwoleniu na budowę strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Tym samym inwestor zgodnie z obowiązującym prawem mógł rozpocząć roboty budowlane, a rozpoczęte prace nie stanowią samowoli budowlanej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie sąsiadującego z działką o nr ew. [...], obr. [...], odcinka linii od słupa nr [...] do słupa nr [...], wnieśli J. M. i S. M., zarzucając jej naruszenie: - art. 7 k.p.a., polegające na niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez niezbadanie wpływu pola elektromagnetycznego na zdrowie osób będących w zasięgu jego oddziaływania, - art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia decyzji zasadności przesłanek, którymi kierował się organ administracji publicznej przy załatw ianiu sprawy polegające na braku merytorycznego odniesienia się do zarzutów stawianych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, - art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., polegające na niezebraniu wyczerpującego materiału dowodowego i niezwróceniu się przez organ administracji publicznej do biegłego o wydanie opinii w przedmiocie wpływu pola elektromagnetycznego na zdrowie osób będących w zasięgu jego oddziaływania, - art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji bez poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że ze względu na liniowy charakter inwestycji, Sąd uprawniony jest do kontroli legalności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r., w zakresie utrzymującym w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w części: sąsiadującego z działką o nr ew. [...], obr. [...], odcinka linii od słupa nr [...] do słupa nr [...], bowiem skarżący J. i S. M. są właścicielami działki nr ew. [...]. W pierwszej kolejności należy wskazać, że ustawa o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U z 2016 po. 182), stanowiąca podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, wprowadza uregulowania specjalne, które mają za zadanie ułatwić inwestorowi realizację inwestycji strategicznych z punktu widzenia interesu Państwa, tym przez pozyskiwanie nieruchomości dla celów realizacji takich inwestycji. W polskim systemie prawnym istnieje szereg uregulowań, które zawierają podobne mechanizmy prawne uzyskiwania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości (np. inwestycje w zakresie dróg publicznych, lotnisk użytku publicznego, obiektów energetyki jądrowej i inne). Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi należy podkreślić, że inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane, co wynika z treści art. 19 ust. 6 ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych. Zgodnie z normą prawną wynikającą z ww. przepisu, źródłem dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej. W okolicznościach tej sprawy należy podkreślić, iż Wojewoda [...] decyzja z dnia [...] września 2017r. Nr [...] ustalił lokalizację strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej obejmującej przedmiotową inwestycję ,zaś Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2018r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Przedstawiony do akceptacji projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2017r. Nie ulega wątpliwości, że w ramach postępowania poprzedzającego wydanie przywołanych decyzji ustalono przebieg inwestycji, który nie podlega ponownej weryfikacji w postępowaniu o pozwolenie na budowę ( zezwolenie na realizacje inwestycji). Zgodnie z art. 13 ust 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych ,decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej wiąże wojewodę wydającego pozwolenie na budowę. W postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący nie może zaś skutecznie podnosić argumentacji co do legalności decyzji lokalizacyjnych, ponieważ ta kwestia nie mieści się w granicach sprawy o wydanie pozwolenia na budowę. Dodatkowo stanowisko to potwierdza treść art. 8 ust. 1 pkt 8 ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych. Zgodnie z tym przepisem obowiązkowym elementem decyzji lokalizacyjnej jest oznaczenie nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 22 ust. 1. Z tych względów za uzasadnione należy uznać stanowisko organu, że nie posiada on kompetencji w sprawie zmiany przebiegu projektowanej linii czy zmiany linii napowietrznej na linię w ziemi. Projekt budowlany przedmiotowej inwestycji nie narusza także ustaleń decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2017 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia pn: "budowa linii 400 kV [...]- [...] w województwie [...]". Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wydanie decyzji z naruszeniem wymagań ochrony zdrowia ludzi i środowiska , zwłaszcza w kwestii oddziaływania pola elektromagnetycznego na otoczenie i nie przeprowadzenia w tym zakresie dowodu z opinii biegłego, należy podkreślić, że kwestia oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko została poddana ocenie w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2017 r. i nie może być przedmiotem ponownego badania w postępowaniu o zezwolenie na realizacje inwestycji. Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże m.in. organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Z tych względów formułowane w tym zakresie zarzuty mogły być podnoszone wobec decyzji środowiskowych, a nie decyzji o pozwoleniu na budowę. Na marginesie Sąd wskazuje , że w sprawie w maju 2016r. został sporządzony przez Biuro Doradztwa Ekologicznego i Inwestycyjnego sp. z o.o., raport oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji , którego treść została umieszczona w publicznie dostępnym wykazie danych o dokumentach, prowadzonym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] . Tymczasem decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2017 r. ma walor decyzji ostatecznej od której skarżący nie wnosili odwołania. W decyzji tej organ środowiskowy wyraźnie wskazał ,że przedmiotowa inwestycja jest projektowana z uwzględnieniem poziomów dopuszczalnych promieniowania elektromagnetycznego, ustalonych w rozporządzeniu z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Wymóg ustalenia norm w porozumieniu z Ministrem Zdrowia uprawnia do twierdzenia, że regulacje zawarte w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów uwzględniają aspekty medyczne oddziaływania pól elektromagnetycznych na organizm człowieka i znajdują zastosowanie również względem dzieci. Dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, jakie mogą występować w środowisku w miejscach dostępnych dla ludności zostały ustalone przy założeniu, że ciągłe przebywanie osób w dowolnym wieku i stanie zdrowia - w polach o określonych poziomach - nie może pociągać za sobą negatywnych skutków dla zdrowia tych osób ( vide wyrok NSA z 28 lipca 2016 w sprawie II OSK 1076/15). Odnosząc się do zarzutu niedochowania wymaganych odległości projektowanej linii od działki skarżących , wskazać należy na brak potrzeby domagania się od inwestora dodatkowego wykazania braku zagrożenia ze strony projektowanej linii elektroenergetycznych w zakresie wpływu emitowanego przez nią pola elektromagnetycznego na zdrowie ludzi, bowiem z dokumentacji sprawy wynika, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia z zachowaniem pasa technologicznego (70 m tj. 2 x 35 m od osi linii w obie strony) nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, w tym na zdrowie ludzi. Przy czym teren pasa technologicznego pozostaje terenem przeznaczonym na tymczasowy pobyt ludzi. Jak zasadnie podnosi organ odwoławczy budynek skarżących ( przeznaczony na pobyt stały ludzi) nie znajduje się w pasie technologicznym przedsięwzięcia, co czyni zarzuty skarżących niezasadnymi. Warunki realizacji przedsięwzięcia zostały poddane ocenie organów administracji publicznej wyspecjalizowanych w zakresie warunków sanitarnych, higienicznych i zdrowotnych, a organy te zaopiniowały pozytywnie realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Przywoływany przez skarżących art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego ma charakter zasady ogólnej tego prawa, o czym świadczy zarówno jego usytuowanie w przepisach ogólnych, jak i zdanie wstępne ust. 1, odnoszące się do całości problematyki regulowanej Prawem budowlanym. Poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz jedynie uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić tylko wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne normy (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 643/05, LEX nr 198341), co , jak zostało wyjaśnione powyżej ,w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Wobec spełnienia przez inwestora, wymagań określonych w art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, na podstawie art. 35 ust. 4 w związku z art. 13 ust 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych Wojewoda jest zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2018r. poz. 1302) orzekł, jak w sentencji wyroku.