II SA/Po 530/17

Dnia 15 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 roku sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 roku nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]złotych ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Starosta P. decyzją z [...] 2017 r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138, art. 139, art. 140 ust. 1 - 4, art. 142, art. 216 ust. 1 art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, działając jako organ wyznaczony do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości, postanowieniem Wojewody z dnia [...] 2016r. (sygn. [...]) orzekł o zwrocie na rzecz M. J. nieruchomości stanowiącej własność M. P., położonej w P., dla której Sąd Rejonowy P. -Stare Miasto w P. prowadzi księgę wieczystą kw nr: [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka: nr [...] o powierzchni 0.0073 ha, obręb W., arkusz mapy 30, Jednocześnie Starosta P. orzekł o niezobowiązywaniu M. J. do zwrotu na rzecz M. P. należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż nieruchomość położona w P., na ulicy [...], arkusz mapy 30, nr geod. [...] o powierzchni 73 m2 stanowiąca własność pp. B. i I. K. po połowie, zapisana w księdze wieczystej k. , t.30, objęta została Zarządzeniem Prezydenta M. P. z dnia 25 października 1976 r. nr [...] w sprawie budownictwa jednorodzinnego w rejonie urbanistycznym P. - "Stare M. 3A", wydanym na podstawie art. 2 przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1972 r. nr 27, poz. 192 z póź. zm.) została przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, Powyższy teren przeszedł z mocy prawa na własność Skarbu Państwa i zgodnie z art. 10 przyznano B. i I. K. odszkodowanie za nakłady roślinne i budowlane znajdujące się na działce nr [...]. W. odszkodowania ustalono na kwotę [...]zł, należność za grunt w wysokości 1051,- zł , za nakłady budowlane w wysokości 9885,- zł, za nasadzenia roślinne 4000,- zł. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust.2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, których właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin, przechodzą z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń. Dalej wskazano, iż M. J. jako spadkobierczyni B. i I. K. wystąpiła o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Starosta P. wyjaśnił, jakie nadkłady i inwestycje związane z infrastrukturą techniczną powadzone były na przedmiotowej nieruchomości, wskazał, iż działka nr [...] stanowi aktualnie fragment ogrodzonego ogrodu przydomowego przy posesji ulicy [...]. Północna granica przebiega po płocie murowano-metalowym. Ogrodzenie od strony zachodniej przebiega po działce sąsiedniej, Działka porośnięta zielenią urządzoną {krzewy, zieleń niska). W części północnej znajduje się studnia. Działka stanowi więź gospodarczą z działką nr [...]. Starosta wyjaśnił nadto, iż w toku postępowania pozyskał dokumentację planistyczna dla przedmiotowego ternu obowiązującą w dacie wywłaszczenia. Organ I instancji wskazał następnie, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 ww. ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie z art. 216 ust. 1 ustawy, przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Organ, w oparciu o zgromadzoną w sprawę dokumentację, uznał, iż w dacie wejścia w życie Zarządzenia Prezydenta M. P. z dnia 25 października 1976 r. nr [...] zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego M. P. zatwierdzonym przez Wojewodę P. [...] 1975 r. stanowiącym integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] W.R.N. z dnia 21 października 1977 r. (Dz. U W.R.N. poz. 110) przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem MW- tereny intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności. Ponadto z ustaleń realizacyjnych planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu "Stare M. 3A ", zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Prezydenta M. P. z dnia 27 sierpnia 1976 (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady N. w P. nr [...] poz. 76) przedmiotowa działka nr [...] znajdowała się te terenie oznaczonym symbolem 19 ZP, KS. Jest to teren zieleni publicznej i komunikacji ruchu wolnego oraz parkingów. Tymczasem jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, a w szczególności z przeprowadzonych oględzin, cel wywłaszczenia, polegający na budowie domów jednorodzinnych P. Z. C., W. i S. z przeznaczeniem pod teren zieleni i komunikacji na działce nr [...] nie został zrealizowany. Starosta wskazał, że cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle, stosownie do przepisu art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zakazującego użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Późniejsza zmiana celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu stosownie do przepisu art. 119 ust. 1 ww. ustawy jest niedopuszczalna, jak również jego rozszerzająca interpretacja ze względu na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia. Według organu I instancji w przedmiotowej sprawie spełnione zostały obie przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem w terminach przewidzianych w ww. przepisie nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia ani celu tego nie zrealizowano. Dalej wyjaśniono, iż zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Jednocześnie zgodnie z art. 217 ust. 2 ww. ustawy osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zwaloryzowane odszkodowanie podlega odpowiednio zmniejszeniu lub zwiększeniu o kwotę równą różnicy wartości ustalonej na dzień zwrotu. Przy ustalaniu różnicy wartości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu (art.140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Starosta zauważył, iż w celu ustalenia czy wartość zwracanej nieruchomości uległa zmianie stosownie do art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zlecono wykonanie operatu szacunkowego. Wskazano, iż wartość wywłaszczonej nieruchomości wg stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny ustalono na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy na kwotę [...]zł. Ponadto rzeczoznawca majątkowy uznał, że zmniejszenie wartości nieruchomości na kwotę [...]zł, które wynika z uwzględnienia w wartości nieruchomości określonej w stanie z daty wywłaszczenia, składników budowlanych i roślinnych gruntu, szczegółowo opisanych na stronie 10 operatu szacunkowego, a oszacowanej na stronie 26 na kwotę [...]zł, która to kwota stanowi wskazane zmniejszenie wartości nieruchomości. Wypłacone odszkodowanie podlega waloryzacji przy zastosowaniu wskaźnika za okres od 1978 r. do końca roku 2016 r. - 4053,305994953 x proporcjonalnie obliczona kwota odszkodowania i wynosi [...] zł, po denominacji [...] zł minus kwota wynikająca ze zmniejszenia wartości nieruchomości [...] zł, zatem osoba, na rzecz której następuje zwrot nieruchomości, nie jest zobowiązana do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Po dokonaniu analizy formalno-prawnej operatu szacunkowego organ stwierdził, iż jest on zgodny z przepisami prawa. Operat jest kompletny, a także przydatny dla celu, w jakim został sporządzony - dokonania rozliczenia związanego ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Aktualną wartość wywłaszczonej nieruchomości ustalono na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy na kwotę [...]zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło M. P. podnosząc, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że działka nr [...], jest uzupełnieniem gruntów z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i stanowi dostęp do drogi publicznej dla posesji położonych przy ul. [...] i ul. [...]. Zatem stwierdzić należy, iż przedmiotowa działka jest częścią osiedla domów jednorodzinnych. Przedmiotowa działka ze względu na powierzchnię - 73 m2 nie mogła być przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego ze względu chociażby na swoją powierzchnię. Powstanie osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych związane jest z powstaniem budynków oraz infrastruktury tj., terenów zielonych, dojazdów do posesji, ulic zatem musiały powstać tereny służące dojazdom do posesji. W ocenie strony materiał dowodowy zebrany w toku postępowania wykazał, że cel nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa został zrealizowany w postaci wybudowania osiedla domów jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą jaką są dojazdy do posesji i zapewnienie łatwej komunikacji i dostępu do głównych ulic. Wojewoda decyzją z [...] 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz omówił najważniejsze ustalenia faktyczne, istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Dalej organ odwoławczy obszernie omówił zasady, uregulowanego w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazując etapy tego postępowania. Wojewoda wyjaśnił przy tym, iż przedmiotem sprawy o zwrot mogą być jedynie nieruchomości wywłaszczone, a zatem takie w stosunku, do których zapadła "decyzja wywłaszczeniowa" lub które mieszczą się w hipotezie art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dalej wskazał, iż z wnioskiem o zwrot może wystąpić jedynie podmiot posiadający legitymację do takiego żądania - osoba wywłaszczona lub jej następca prawny. Kolejnym etapem postępowania jest wyeliminowanie negatywnych przesłanek: zwrotu nieruchomości określonych m.in. w art. 229 u.g.n., a zgodnie z którym roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy, nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Inną przesłanką negatywną zwrotu nieruchomości jest np. fakt istnienia na jej obszarze drogi publicznej. Wojewoda wskazał następnie, że w dalszej kolejności konieczne jest ustalenie celu wywłaszczenia i zauważył, iż dopuszczalna jest zmian celu wywłaszczania po jego dokonaniu pod warunkiem, iż będzie ona obejmowała tylko takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy której charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że ostatnim aspektem sprawy o zwrot nieruchomości jest stwierdzenie zbędności nieruchomości albo zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Badanie powyższej przesłanki jest kluczowe dla sprawy zwrotowej, gdyż polega na sprawdzeniu, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach wskazanych w art. 137 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. oraz pozwala przyjąć, iż nieruchomość nie jest zbędna, o ile została wywłaszczona przed 27 maja 1990 r., a w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, lecz nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano na niej cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Wojewoda zauważył, iż przedmiotem postępowania jest nieruchomość położona w P., przy ul. [...], oznaczona ewidencyjnie jako obręb W., arkusz mapy 30, działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy P. - Stare M. w P. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] W stosunku do tej nieruchomości zapadła decyzja wywłaszczeniowa - Prezydent M. P., decyzją z [...] 1977 r, znak [...], orzekł o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Z roszczeniem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej wystąpiła M. J. - córka B. i I. K. - tj. właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. M. J. posiada całość uprawnień do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, nabytych na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w P. z [...] 1981 r., sygn. akt III Ns [...]/1 oraz postanowienia Sądu Rejonowego P. - Stare M. w P. z 30 marca 2016 r., sygn. akt INs [...]/8. Dalej Wojewoda podkreślił, iż nieruchomość, obejmująca działkę nr [...] przed dniem wejścia w życie u.g.n. nie została sprzedana ani nie ustanowiono na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to nie zostało ujawnione w księdze wieczystej. Organ wskazał także na pismo Zarządu Dróg Miejskich w P. z 28 września 2016 r.,z którego wynika, iż przedmiotowa działka nie stanowi drogi publicznej, w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, z późn. zm.). Wskazując na cel wywłaszczenia Wojewoda powołał się na decyzję Prezydenta M. P. z [...] 1977 r., znak [...] oraz plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenu P. - "Stare M. 3A", wydany przez Prezydium Dzielnicowej Rady N. P. - Stare M. z grudnia 1968 r., zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady N. M. P. z 28 lutego 1969 r., nr [...]/69 i stwierdził, iż celem wywłaszczenia była budowa osiedla domów jednorodzinnych wraz z konieczną infrastrukturą. W tym działka nr [...] została oznaczona symbolem 19 ZP, KS, czyli jako teren zieleni publicznej i komunikacji ruchu wolnego oraz parkingów. Tymczasem na podstawie przeprowadzonych 26 sierpnia 2016 r. oględzin nieruchomości stwierdzono, że obecnie działka nr [...] stanowi fragment ogrodzonego ogrodu przydomowego przy posesji położonej przy ul. [...] (działka [...]). Północna granica przebiega po płocie murowano-metalowym. Ogrodzenie od strony zachodniej przebiega natomiast po działce sąsiedniej. Działka dodatkowo porośnięta jest zielenią urządzoną w postaci krzewów i niskiej zieleni). Z powyższego wynika, iż działka nr [...] stanowi więź gospodarczą z działką nr [...]. Wojewoda uznał, iż organ I instancji prawidłowo ustalił, iż w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Działka nr [...] nie stanowi ani parkingu, ani drogi, ani też zieleni publicznej, ponieważ ogród nie jest ogólnodostępny i ściśle wiąże się z działką nr [...]. Ten stan trwa niezmiennie od dnia wywłaszczenia. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Wojewoda uznał je za chybione wskazując, że skoro działka miała stanowić teren zieleni i komunikacji ruchu wolnego oraz parkingów, to powinien być to teren ogólnodostępny dla mieszkańców osiedla. Cel wywłaszczenia zostałby zrealizowany, gdyby na działce nr [...] powstał na przykład ogólnodostępny park, parking czy faktycznie droga dojazdowa do posesji. Tymczasem teren działki nr [...] jest ogrodzony i funkcjonalnie stanowi fragment działki nr [...]. W szczególności zaznaczono, że działka nr [...] [...] nie stanowi dojazdu do jakiejkolwiek posesji. Teren ten nie jest drogą, a ogrodzenie jest jednolite i nie posiada bramy. Skargę na powyższą decyzję M. P. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Zdaniem strony skarżącej zgromadzony materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Działka nr [...], jest uzupełnieniem gruntów z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i stanowi dostęp do drogi publicznej (przejazd) dla posesji położonych przy ul. [...] i ul. [...], brak tego przejazdu będzie poważnym utrudnieniem komunikacyjnym zmuszającym mieszkańców obu ulic do dalekich objazdów, aby dojechać do posesji. Przedmiotowa działka jest częścią osiedla domów jednorodzinnych i służy komunikacji. Działka nr [...] wraz z działką nr [...] o powierzchni 53 m2 zostały przejęte w ramach osiedla domów jednorodzinnych, pod dojazd pomiędzy ulicami Winogrady a Za Cytadelą. Powstanie osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych związane jest z powstaniem budynków oraz infrastruktury tj., terenów zielonych, dojazdów do posesji, ulic zatem musiały powstać tereny służące komunikacji. Skoro działka nr [...] /1 znajdowała się na terenie zieleni, w granicach terenu o symbolu 19ZP, KS czyli terenu zieleni i komunikacji ruchu wolnego oraz parkingów to stwierdzić należy, że teren zagospodarowany jest zgodnie z celem wywłaszczenia. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zaważył, co następuje. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym, co jest istotne na gruncie rozpoznawanej sprawy, związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., a orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Przepis art. 151 P.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienia, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Na wstępie należy zauważyć, że pismem z dnia 16 listopada 2015 r. M. J. jako następca prawny B. K. oraz I. K. wystąpiła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka o nr [...] o powierzchni 0.0073 ha, obręb W. dla której Sąd Rejonowy P. -Stare M. w P. prowadzi księgę wieczystą Kw nr: [...] Własność ww. działki przeszła na Skarb Państwa na podstawie decyzji Prezydenta M. P. z 8 sierpnia 1977 r., nr [...] wydanej na podstawie art. 5 ust. 2 oraz art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (DZ.U. z 1972 r, nr 72, poz. 192, zmiana Dz. U. z 1973 r., nr 48, poz. 282) Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). Ustawodawca wskazuje bowiem w art. 216 ust. 1 powołanej ustawy, że przepisy rozdziału 6 działu III tego aktu normatywnego stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Jak wynika z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (1) mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo (3) mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o jakim mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi w świetle art. 136 ust. 2 u.g.n. podlega pozostała część nieruchomości. W tym miejscu zauważyć należy, iż w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376) Trybunał Konstytucyjny uznał art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Bieg rozważanych terminów powinien być zarazem liczony dopiero od momentu wprowadzenia tych terminów do systemów prawnych, tj. w przypadku art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. – od dnia 1 stycznia 1998 r., tj. od dnia wejścia w życie powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w przypadku art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – od dnia 22 września 2004 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492). Wcześniej bowiem ustawodawca nie przewidywał podobnego ograniczenia (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1622/14; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1663/12 – oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że celem wywłaszczenia omawianej działki była budowa osiedla domów jednorodzinnych. Taki cel wskazany został w decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta M. P. z 8 sierpnia 1977 r. oraz w powołanym w tej decyzji Zarządzeniu nr [...] Prezydenta M. P. z dnia 25 października 1976 r. w sprawie budownictwa jednorodzinnego rejonie urbanistycznym "P. -Stare M." w rejonie położonym przy ulicach: Z. C., W. i S.. Z kolei jak wynika z Zarządzenia nr [...] Prezydenta M. P. z dnia 25 października 1976 r. Zgodnie z ustaleniami realizacyjnymi planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu "Stare M. 3A ", zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Prezydenta M. P. z dnia 27 sierpnia 1976 (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady N. w P. nr [...] poz. 76) przedmiotowa działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem 19 ZP, KS. Jest to teren zieleni publicznej i komunikacji ruchu wolnego oraz parkingów. Powyższe ustalenia dotyczące celu wywłaszczenia – przeznaczenie działki [...] pod teren zieleni publicznej, komunikacji ruchu wolnego oraz parkingów, również nie budzą sporu stron postępowania. Kwestią sporną pozostało natomiast czy na przedmiotowej działce zrealizowany wyżej określony cel wywłaszczenia. Zdaniem M. P. działka ta jest częścią osiedla domów jednorodzinnych i służy komunikacji. Sąd nie podziela w tym zakresie stanowiska strony skarżącej i w pełni zgadza się z organami obu instancji, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można stwierdzić, aby na działce nr [...] kiedykolwiek zrealizowano cel wywłaszczenia. M. J. we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości wskazała, iż działka [...] nigdy nie została zagospodarowana przez beneficjenta decyzji wywłaszczeniowej. Wskazała, iż istniejący od 1947 r. płot wciąż stoi na tym samym miejscu, a działka cały czas stanowiła w praktyce cześć ogrodu należącego do jej rodziny. Na tym terenie nigdy nie były prowadzone jakiekolwiek prace budowlane. Powyższe twierdzenia wnioskodawczyni potwierdzone zostały w trakcie przeprowadzonych w dniu 26 sierpnia 2016 r. oględzin działki [...]. Zgodnie z protokołem sporządzonym w związku z tymi oględzinami, przedmiotowa działka pokryta jest zielenienia urządzoną i wykazuje więź gospodarczą z działką nr [...]. Działka [...] stanowi w rzeczywistości fragment ogrodzonego ogrodu przydomowego przy posesji ul. [...] - od sąsiadujących od strony północnej i zachodniej działek oddzielona jest ogrodzeniem. Ustalono także, iż na przedmiotowej działce nie znajduje się infrastruktura techniczna za wyjątkiem przyłączy służących bezpośrednio obsłudze nieruchomości przy ul. [...] oraz fragmentu sieci cieplnej [...] Co istotne, z informacji udzielonej przez Zarząd Dróg Miejskich w P. (pismo z 28 września 2016 r.) wynika, iż na działce [...] nie realizowano inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi publicznej, a działka ta nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Ponadto na działce tej nie znajdują się jakiekolwiek elementy infrastruktury drogowej wchodzącej w skład sieci oświetlenia drogowego stanowiącego majątek Zarządu Dróg Miejskich. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, iż powyższe okoliczności świadczą o tym, iż przedmiotowa działka nigdy nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Brak jest jakichkolwiek informacji, aby beneficjent wywłaszczenia zrealizowała jakąkolwiek inwestycję na tej nieruchomości. Nawet istniejący fragment sieci ciepłowniczej był wykonany przez inny podmiot - Komitet Czynów Społecznych ds. Budowy Ciepłociągu i Klub Seniora "Winogrady". Podsumowując stwierdzić należy, iż wszystkie okoliczności sprawy wskazują, iż działka [...] od momentu jej wywłaszczenia pozostawała we władaniu rodziny wnioskodawczyni i wraz z częścią działki [...] stanowiła część ogrodu przydomowego posesji przy ul. [...]. Wszelkie inwestycje – nasadzenia zieleni stanowiły element gospodarowania tym ogrodem i nie mogą być uznane za nasadzenia zieleni publicznej, chociażby z uwagi na brak swobodnego dostępu do tej nieruchomości dla nieograniczonej ilości osób. Ponadto bez wątpienia działka ta nie służy dla celów komunikacyjnych, jak podnosi M. P. Na jej terenie nie jest zlokalizowany jakikolwiek dojazd do posesji znajdujących w sąsiedztwie. Z załączonych do akt sprawy map geodezyjnych wynika, iż komunikacja osiedlowa odbywa się m.in. poprzez sąsiadującą z działką nr [...] działkę o nr [...] stanowiącą użytek drogowy (k. 177 akt adm. organu I instancji). Sąd podziela zapatrywanie organów obu instancji, iż w tych okolicznościach sprawy wystąpiły przesłanki do orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz M. J. na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust.1. u.g.n., bowiem cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany, a zarzuty podniesione w skardze są całkowicie chybione. Niemniej Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, dostrzegł z urzędu ( art. 134 § 1 p.p.s.a.), iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na końcową treść rozstrzygnięcia w zakresie orzeczenia w przedmiocie obowiązku lub braku obowiązku zwrotu odszkodowania wypłaconego za wywłaszczoną nieruchomość. W tym miejscu zauważyć należy, iż Wojewoda rozpoznając ponownie sprawę w wyniku wniesionego przez M. P. odwołania praktycznie nie odniósł się do kwestii ustalenia obowiązku zwrotu wypłaconego właścicielom wywłaszczonej nieruchomości odszkodowania poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, iż "(...) Za bezsporną uznać należy w szczególności wartość wyceny nieruchomości, stwierdzoną w operacie szacunkowym, sporządzonym przez p. B. W.. Spór w niniejszym postępowaniu sprowadza się zatem do ustalenia kwestii - czy cel wywłaszczenia został zrealizowany" oraz na wyrażeniu w żaden sposób nie uzasadnionej oceny, iż "Starosta P. słusznie postąpił wydając decyzję o zwrocie przedmiotowej działki na rzecz p. M. J. oraz niezobowiązywaniu jej do zwrotu na rzecz M. P. należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n." Taki sposób ustosunkowania się do tych zagadnień uznać należy za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, w tym w szczególności za naruszenie art. 15 K.p.a. ustanwiającego zasadę dwuinstancyjności oraz naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., które w myśl art. 140 K.p.a. znajdują zastosowanie także w postępowaniu przed organami odwoławczymi. Podkreślenia wymaga, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Nie spełnia tego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2016 r. o sygn. akt II OSK 261/15 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, iż do postępowania odwoławczego mają zastosowanie wszystkie zasady postępowania administracyjnego, w tym zasada praworządności i dochodzenia w postępowaniu do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), znajdująca rozwinięcie w unormowaniach art. 77 § 1, 80 i 81 K.p.a. z których wynika obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie odwoławcze pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja organu I instancji odpowiada prawu czy też wydana została z jego naruszeniem oraz na wydanie stosownej decyzji, w której uzasadnieniu organ odwoławczy obowiązany jest zawrzeć wszystkie elementy uzasadnienia wskazane w art. 107 K.p.a. Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy zauważyć należy, iż w decyzji wywłaszczeniowej z 8 sierpnia 1977 r. ustalono na rzecz B. K. oraz I. K. odszkodowanie w łącznej wysokości [...] złotych. Kwestie zwrotu ustalonego odszkodowania w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości reguluje przepis art. 140 u.g.n: W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (ust. 1). Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust. 2). Zgodnie z ust. 4 tego samego artykułu w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. Z uwagi na treść art. 140 ust. 4 u.g.n. w celu ustalenia czy wartość zwracanej nieruchomości uległa zmianie konieczne jest ustalenie jej wartości zgodnie z zasadami określonymi w dziale IV ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie na piśmie opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W sporządzonym w dniu 8 grudnia 2016 r. operacie szacunkowym określono wartość nieruchomości w stanie z daty wywłaszczenia i w stanie aktualnym w dacie oszacowania, przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metody kosztów odtworzenia, techniki wskaźnikowej oraz wartość rynkową nieruchomości w stanie z dnia zwrotu, w podejściu, porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Zdaniem biegłego rzeczoznawcy wartość nieruchomości wg stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny wynosiła [...] złotych, natomiast wartość nieruchomości wg stanu z dnia zwrotu i cen na dzień wyceny wyniosła [...] złotych. W związku z powyższym nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości o kwotę [...]złotych. Organ I instancji dokonując waloryzacji ustalonego w 1977 r. odszkodowania stwierdził, iż wynosi ono po denominacji [...] złote, a więc jest niższe niż kwota wynikająca ze zmniejszenia wartości nieruchomości. Tym samym M. J. nie jest zobowiązana do zwrotu wypłaconego odszkodowania. Dalej zaznaczyć trzeba, iż pomimo, że opinia biegłego sporządzona jest w oparciu o przepisy u.g.n., to stosują się do niej wszelkie reguły dotyczące postępowania dowodowego, wskazane w K.p.a. Stąd też opinia taka, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie organu w oparciu o art. 80 K.p.a. Fakt, iż rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż oceniając operat organy administracji ani sąd nie mogą wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego. Niemniej jednak, nie mogą zarazem bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych przez biegłego, a zbadanie sporządzonego operatu pod względem spełniania wymogów formalnych, spójności i logiki jest obowiązkiem organu. W razie stwierdzenia jakichkolwiek niejasności lub powstania wątpliwości, organ ma obowiązek podjąć działania zmierzające do ich wyjaśnienia lub usunięcia, w tym wezwać biegłego do złożenia niezbędnych wyjaśnień. Zaniechania w tym zakresie dają zaś podstawę do przyjęcia, że ustalenia biegłego były błędne, co w konsekwencji powinno prowadzić do stwierdzenia wadliwości wydanego na ich podstawie aktu administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z 16 września 2016 r. o sygn. akt I OSK2938/14, z dnia 27 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 801/15 oraz wyrok WSA w 10 lipca 2017 r. o sygn. akt II SA/Kr 607/17 - wszystkie dostępne jak wyżej). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody nie wynika jednak, czy organ ten dokonał oceny przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego z 8 grudnia 2016 r. Prowadzi do to wniosku, iż w zakresie ustalenia istnienia lub braku obowiązku zwrotu ustalonego odszkodowania organ odwoławczy nie przeprowadził stosownej oceny zebranych dowodów – opinii biegłego – co stanowi naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a. Zdaniem Sądu to naruszenie mogło bowiem mieć istotny wpływ na wynik sprawy z następujących przyczyn. Zarówno organ I instancji, a tym bardzie (jak to już wskazano wyżej) organ odwoławczy nie odniosły się bowiem do twierdzenia M. J. zawartego we wniosku z 16 listopada 2015 r., iż odszkodowanie ustalone na rzecz B. K. oraz I. K. w decyzji wywłaszczeniowej z 8 sierpnia 1977r. nie zostało faktycznie wypłacone. W tym miejscu zauważyć należy, iż w myśl przepisu art. 140 ust. 1 u.g.n , w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania Przepis ten został znowelizowany ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. Natomiast do dnia jej wejścia, w myśl powyższego przepisu w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, wypłacone odszkodowanie. Dokonując analizy powyższych przepisów wynika z niej, że w miejsce wcześniej obowiązującego zapisu "wypłacone odszkodowanie", wprowadzono brzmienie "ustalone w drodze decyzji odszkodowanie" i w tej sytuacji semantyczna wykładnia obowiązującego aktualnie brzmienia przepisu art. 140 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że w sposób zasadniczy i to na niekorzyść, zmieniła się sytuacja osób ubiegających się o zwrot nieruchomości, aniżeli przed jej nowelizacją. Jak łatwo zauważyć, nie ma w chwili obecnej żadnego znaczenia okoliczność wcześniejszego wypłacenia odszkodowania i obowiązek jego zwrotu Skarbowi Państwa, co jest logiczne, lecz jedynie zwrot Skarbowi Państwa ustalonego odszkodowanie w drodze decyzji, co przeczy zasadom logiki jeśli zważy się na fakt, że do wypłaty owego odszkodowania mogło w ogóle nie dojść. Innymi słowy mówiąc, literalna wykładnia spornego przepisu nakazuje, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, do zwrotu odszkodowania ustalonego mocą decyzji, które z różnych przyczyn mogło być niewypłacone. Z drugiej jednak strony rzecz ujmując, nie sposób wszak zwrócić czegoś, czego wcześniej się nie otrzymało. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2009 r. o sygn. akt I OSK 1499/08 (dostępny jak wyżęj) dokonując wykładni art. 140 ust. 1u.g.n trzeba się odwołać do ustawy zasadniczej. W myśl art. 21 Konstytucji RP, prawo własności i prawo dziedziczenia jest chronione przez Państwo (ust. 1), a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (ust. 2), zaś według art. 2, Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z kolei w jej art. 64 ust. 1 stanowi się, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1), przy czym owe prawa podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2). Analizując powyższe uregulowania należy zatem po pierwsze stwierdzić, że wywłaszczenie ma charakter wyjątkowy, sprowadzający się do sytuacji, kiedy służy zaspokojeniu potrzeb publicznych. Po drugie jest ono dopuszczalne pod warunkiem ustanowienie jego ekwiwalentności w postaci słusznego odszkodowania. Z kolei - wywłaszczenie nieruchomości, stosownie do brzmienia art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości, z tym, że według ust. 3, może ono być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, zaś na podstawie art. 128 ust. 1 ustawy, wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuję za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości tych praw. Reasumując, istnieje w tym przypadku wzajemność świadczeń, bowiem z jednej strony mienie prywatne staje się mieniem publicznym po wypłaceniu stosownego odszkodowania, a po drugie i w konsekwencji, stanowi ona fundament instytucji zwrotu nieruchomości w przypadku niezrealizowania celu wywłaszczenia, jednakże po zwrocie wypłaconego wcześniej odszkodowania. Z tego mianowicie powodu, że w przeciwnym razie byłoby to zaprzeczeniem demokratycznego państwa prawa, które urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej, jak również stałoby w sprzeczności z zasadą równości wszystkich wobec prawa, o czym mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Stąd też w żadnym wypadku nie można przyjąć, że dokonana nowelizacja przepisu art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, miała na celu oderwanie obowiązku zwrotu odszkodowania ustalonego w drodze decyzji od faktu jego rzeczywistego wypłacenia (por. także wyrok WSA w Krakowie z 20 maja 2016 r. o sygn. akt II SA/Kr 319/16 - dostępny jak wyżej). Zatem dopiero ustalenie czy określone w decyzji odszkodowanie zostało faktycznie wypłacone umożliwia wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie obowiązku jego zwrotu. Tymczasem kwestia ta nie została w żadne sposób zbadana w niniejszym postępowaniu. Dalej Sąd zauważył, iż organ I instancji, dokonując oceny przedłożonego operatu szacunkowego i dokonanej w nim wyceny przedmiotowej nieruchomości według stanu nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stanu nieruchomości z dnia zwrotu, podzielił pogląd biegłego rzeczoznawcy, iż określając aktualną wartość działki nr [...] nie uwzględnia się nakładów istniejących na tej działce, lecz niezwiązanych z realizacją wywłaszczenia. Powołano się przy tym na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2011 r. o sygn. akt I OSK 1971/10, iż wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały podjęte dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustaleniu odszkodowania. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd zaprezentowany w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2011 r., jednak zauważa, iż nie znajduje on zastosowania w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z ustaleń faktycznych, po dacie wywłaszczenia działka [...] i znajdujące się na niej nakłady budowlane oraz nasadzenia, za które ustalono odszkodowanie, nadal pozostawały w faktycznym władaniu wywłaszczonych oraz ich następców prawnych. Brak jest informacji, aby beneficjent wywłaszczenia podejmował jakiekolwiek działania władcze na tym gruncie. Zatem przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. nie mógł w ogóle zostać zastosowany w przedmiotowej sprawie bowiem dotyczy on sytuacji gdy doszło do zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Chodzi tu o takie dziania, które były podejmowane przez nowego właściciela nieruchomości lub za jego zgoda lub przyzwoleniem, a nie o działania podejmowane przez dotychczasowego właściciela, w którego faktycznym władaniu pozostawał nadal wywłaszczony grunt. Jak wynika z akt sprawy na działce nr [...] znajdują nakłady budowlane (parkan frontowy i boczny) oraz nasadzenia roślinne niemniej brak jest informacji, aby te nakłady zostały poczynione przez inne podmioty, niż byli właściciele działki wywłaszczonej i aktualni właściciele działki [...] (posesja przy ul. [...]). Brak jest też informacji, aby istniejące w dacie ustalenia odszkodowania nakłady budowlane (parkan frontowy i boczny oraz trzepak) a także nasadzenia roślinne zostały zlikwidowane przez beneficjenta decyzji wywłaszczeniowej. Z przedłożonego do akt sprawy operatu szacunkowego wręcz wynika, iż parkan znajdujący się aktualnie od północnej strony działki [...] jest tym samym parkanem, który istniał w dacie wywłaszczenia i za który ustalono wywłaszczonym odszkodowanie ( k 26 i 29 operatu szacunkowego oraz protokół z wizji terenowej złączonej do operatu), a na dokumentacji fotograficznej załączonej do operatu widnieje trzepak, który najprawdopodobniej położony na przedmiotowym gruncie lub w jego bezpośrednim sąsiedztwie. M. J. we swoim wniosku wyraźnie oświadczyła, iż przedmiotowa działka wciąż stanowi fragment ogrodu posesji przy ul. [...]. Treść przedmiotowego operatu zdaje się wręcz sugerować, iż rzekoma zmiana wartości nieruchomości wg stanu z dnia wywłaszczenia oraz wg stanu z dnia zwrotu wynikła nie z jakiejkolwiek zmiany stanu nieruchomości, lecz tylko i wyłącznie z odmiennych metod wyceny i uwzględnieniu w wartości nieruchomości określonej w stanie z daty wywłaszczenia, składników budowlanych i roślinnych gruntu pominiętych następnie przy wycenie nieruchomości wg stanu z dnia jej zwrotu. W ocenie Sądu powyższe okoliczności nie zostały należycie wyjaśnione, przez organ odwoławczy, co czyni zaskarżoną decyzję wadliwą z uwagi na naruszenie wyżej wskazanych przepisów postępowania to jest art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a. i może rzutować na prawidłowość rozstrzygnięcia w przedmiocie istnienia lub braku obowiązku zwrotu ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania. Obowiązkiem Wojewody przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie w pierwszej kolejności zwerfikowanie stanowiska M. J., iż ustalone w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowanie nigdy nie zostało faktycznie wypłacone, a w przypadku ustalenia, iż odszkodowanie to zostało wypłacone wywłaszczonym, rolą organu będzie ocena dowodu jakim jest operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie przez biegłego rzeczoznawcę w dniu 8 grudnia 2016 r. z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku i w oparciu o poczynione ustalenia dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie obowiązku zwrotu przedmiotowej nieruchomości oraz obowiązku zwrotu wypłaconego odszkodowania. Uwzględnienie poglądów prawnych przedstawionych w niniejszym wyroku oznacza, iż pozbawione znaczenia dla sprawy są te ustalenia rzeczoznawcy, które dotyczą rzekomej zmiany wartości nieruchomości wg stanu z dnia wywłaszczenia oraz wg stanu z dnia zwrotu, a dowód ten musi być oceniony jedynie pod kątem przydatności dla ustalenia przesłanki z art. 140 ust. 2 u.g.n., to jest zweryfikowania czy wysokość podlegającego zwrotowi odszkodowania po waloryzacji nie przewyższa wartości rynkowej nieruchomości w dniu zwrotu. Organ odwoławczy winien też mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154, a jego wykorzystanie po upływie tegoz terminu uwarunkowane jest uzyskaniem klauzuli potwierdzającej jego aktualność. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a zasądzając od organu na rzec skarżącego kwotę [...]- złotych jako kwotę wniesionego wpisu od skargi.