I SA/Po 467/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dominik Mączyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędzia WSA Monika Świerczak Protokolant: ref. staż. Monika Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty I. stwierdza nieważność § 1 ust. 2 oraz § 2 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty; II. zasądza od Rady Miejskiej Gminy [...] na rzecz skarżącego kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów sądowych. 1.1. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., B. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2017 roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty (dalej: Uchwała). 1.2. W skardze, skarżący zaskarżył Uchwałę w części, zarzucając jej istotne naruszenie art. 6j ust. 3b i art. 6j ust. 3c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. - Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm.; dalej: u.c.p.g.) polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i w konsekwencji ustaleniu w "§1 pkt 2 i § 2 pkt 3" zaskarżonej uchwały, wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe sprzecznie ze wskazaniem ustawowym oraz wniósł o uchylenie § 1 pkt 2 i § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały z powodu wskazanego naruszenia i zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 1.3. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W wykonaniu tego obowiązku zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zaś zgodnie z art. 6h u.c.p.g. Właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Rada gminy jest upoważniona do ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami, przy czym zgodnie z art. 6j ust. 1, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Tak więc, w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy Rada gminy została wyposażona w kompetencje do wyboru sposób ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wg jednej z trzech metod określonych w ustawie. Zgoła odmienna sytuacja zachodzi w przypadku nieruchomości letniskowych, bowiem w tej sytuacji opłata może mieć wyłącznie charakter opłaty ryczałtowej. Zgodnie z dyspozycją art. 6j ust. 3b u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Zgodnie zaś z art. 6j ust. 3c u.c.p.g. ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. W ocenie skarżącego ustawa nie daje zatem delegacji do ustalenia tej opłaty z wykorzystaniem metod opisanych w art. 6j ust. 1 - jak tego dokonano zaskarżoną Uchwałą Rady Gminy, a jedynie przy przyjęciu stawki ryczałtowej zgodnie z art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g. Na skutek nowelizacji ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dokonanej ustawą nowelizacyjną z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87, dalej: "ustawa nowelizująca") w art. 6j wprowadzone zostały ust. 3b i 3c. Przepisy te przewidują, że dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub dla innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Nowelizując ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawodawca wprowadził zatem roczną, ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami dla nieruchomości letniskowych wykorzystywanych sezonowo. Opłata ta płatna jest raz w roku ryczałtem. Nie zależy od rzeczywistej ilości odpadów gromadzonych na danej nieruchomości, jest bowiem obliczana w stosunku do średniej ilości odpadów powstających na takich nieruchomościach (vide Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2016 r. II FSK 958/16) W tym miejscu nie sposób pominąć także ratio legis w/w uregulowań bowiem w uzasadnieniu do noweli projektodawca podniósł, że wprowadzenie obowiązku uchwalenia ryczałtowej stawki rocznej za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub od innej nieruchomości miało na celu uproszczenie przepisów dotyczących naliczania tych opłat a także niewątpliwie opłaty te co do zasady powinny być niższe niż opłaty ponoszone przez mieszkańców na stałe zamieszkujących na terenie nieruchomości. Warto podkreślić, że zasady i sposób ustalania opłat za gospodarowanie odpadami był przedmiotem kontroli Sądów Administracyjnych, w tym między innymi WSA w Olsztynie który wskazał, w jaki sposób należy obliczać roczną opłatę ryczałtową za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 roku (sygn. I SA/Ol 892/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 1 ust. 3 i 4 uchwały rady gminy w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z uwagi na jej niezgodność z przepisami u.c.p.g. Zdaniem skarżącego, uznać zatem należy, iż uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2017 roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty w zakresie § 1 ust. 2 oraz § 2 ust. 3 jest niezgodna z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. 2.1. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Ś. wniósł o oddalenie skargi w całości i obciążenie skarżącego kosztami postępowania w całości. 2.2. W uzasadnieniu pisma organ wskazał, że skarżący nie wykazał interesu prawnego we wniesieniu skargi, ani przynależności do wspólnoty samorządowej, która pozwalałaby na zaskarżenie Uchwały. 3. Swoją argumentację skarżący uzupełnił w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2018 r., w którym zauważył, że jako właściciel nieruchomości letniskowej położonej na terenie Gminy Ś. niewątpliwie posiada interes prawny w zaskarżeniu Uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Skarga zasługuje na uwzględnienie. 5.1. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. - Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.; dalej: u.s.g), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. 5.2. W ocenie Sądu w sprawie poddanej sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu bezsporne jest, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Stosownie bowiem do art. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 6c ust. 1 i art. 6h u.c.p.g., do obowiązkowych zadań własnych gmin należy utrzymanie czystości i porządku w gminach, a wykonując to zadanie gminy obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, co polega m.in. na zorganizowaniu odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zaś właściciele nieruchomości zobowiązani są ponosić na rzecz gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 5.3. Nie budzi wątpliwości, że na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega uchwała, której postanowienia naruszają interes prawny lub uprawnienia danej osoby. Skarżący powinien zatem wykazać, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś tylko sytuacją faktyczną). Związek ten powinien istnieć w chwili wejścia w życie zaskarżanej uchwały i powodować następstwo w postaci pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków, mających oparcie w przepisach prawa materialnego. 5.4. W świetle przedstawionych wyjaśnień nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, że skarżący nie wykazał interesu prawnego we wniesieniu skargi, ani przynależności do wspólnoty samorządowej, która pozwalałaby na zaskarżenie Uchwały. Wbrew twierdzeniom organu w rozpatrywanej sprawie skarżący wykazał istnienie takiego związku, który uzasadniania istnienie interesu prawnego. Zaskarżona uchwała dotyczy ustalenia stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane w celach rekreacyjno-wypoczynkowych. W sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy Ś.. Jest zatem adresatem praw i obowiązków wymienionych w rozdziale 3a u.c.p.g. W rezultacie jest zobowiązany płacić opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, na podstawnie zaskarżonej uchwały. 5.5. Nie znajduje żadnego uzasadnienia twierdzenie organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że "dopuszczalność wyprowadzenia legitymacji skargowej winna wynikać z faktu przynależności do wspólnoty samorządowej". Nie można bowiem utożsamiać – jak czyni to organ – interesu prawnego wyłącznie z zamieszkaniem na terenie danej gminy. Mając na uwadze okoliczności sprawy poddanej sądowej kontroli, należy zauważyć, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest powiązany z zamieszkaniem na terenie gminy. Obowiązek ten nie jest nałożony na mieszkańców gminy. Zgodnie z art. 6h u.c.p.g. to właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Niezależnie zatem od miejsca zamieszkania, obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ciąży na właścicielach nieruchomości. W rezultacie zamieszkanie właściciela nieruchomości na terenie danej gminy nie stanowi okoliczności mającej znaczenie dla oceny istnienia interesu prawnego przy wniesieniu skargi na uchwałę, której przedmiotem jest wybór metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenie wysokości tej opłaty. Wyłącznie z faktu zamieszkania na terenie danej gminy nie można skutecznie wywodzić interesu prawnego uzasadniającego prawo do wniesienia skargi na tego rodzaju uchwałę. Podobnie, jak brak miejsca zamieszkania na terenie gminy, nie przesądza o braku interesu prawnego do skarżenia takiej uchwały. Interes prawny wynika bowiem z obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie zaskarżonej uchwały. Należy także zauważyć, że interes prawny zasadza się w mającym swoje źródło w art. 84 Konstytucji RP obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Obowiązek ten zawiera jednak swoiste prawo każdego podmiotu do objęcia ciężarem daninowym wyłącznie w granicach i na zasadach określonych w ustawie. Jeżeli zatem jednostka, na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego, zobowiązana jest do ponoszenia ciężaru, który nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach ustawy, to niewątpliwie uchwała taka ingeruje w sferę interesu prawnego tego podmiotu. W świetle przedstawionych wyjaśnień nie ulega wątpliwości, że skarżący wykazał interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2017 roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty. Interes prawny był aktualny, tj. istniał w dacie wejścia w życie Uchwały oraz własny, czyli zindywidualizowany i skonkretyzowany. 6.1 Mając na uwadze powyższe, rozważenia wymaga, czy wskazane w skardze przepisy Uchwały naruszają przepisy u.c.p.g. 6.2. Zgodnie z art. 6j ust. 3b u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2015 r., w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Natomiast na mocy art. 6j ust. 3c u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2015 r., ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. 6.3. Zgodnie z § 1 ust. 2 Uchwały dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości zamieszkałych zabudowanych zabudową letniskową, zgodnie z którą miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn średniego miesięcznego zużycia wody w m3 oraz stawki opłaty określonej w § 2 ust. 3. Na podstawie § 2 ust. 3 Uchwały ustala się miesięczną stawkę opłaty dla nieruchomości zamieszkałych zabudowanych zabudową letniskową w wysokości [...] zł od m3 zużytej wody jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny i [...] zł od m3 zużytej wody jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób nieselektywny. 6.4. Z powołanych przepisów u.c.p.g. wynikają następujące wnioski. Po pierwsze, ustawodawca nakazał radzie gminy uchwalenie odrębnej stawki dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku. Po drugie, uchwalona stawka ma charakter ryczałtowy. Po trzecie, stawka opłaty uchwalana jest za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Po czwarte, ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na takich nieruchomościach na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W rezultacie rada gminy nie może ani dowolnie kształtować okresu, na który ustalana jest wysokość stawki ryczałtowej, ani nie może w sposób dowolny zaproponować iloczynu, na podstawie którego obliczana jest wysokość opłaty. 6.5. Mając na uwadze przedstawione wyjaśnienia, stwierdzić należy, że wskazane w skardze przepisy Uchwały naruszają powołane przepisy u.c.p.g. Przede wszystkim w § 1 ust. 2 Uchwały dokonano niezgodnego z przepisami u.c.p.g. wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości zamieszkałych zabudowanych zabudową letniskową, poprzez wskazanie miesięcznej stawki opłaty, a nie rocznej, jak wynika z art. 6j ust. 3b u.c.p.g. Ponadto wskazany w zaskarżonej Uchwale iloczyn odnosi się do średniego miesięcznego zużycia wody w m3 oraz stawki opłaty wynoszącej [...] zł od m3 zużytej wody, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny i [...] zł od m3 zużytej wody, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób nieselektywny. Tak ukształtowany iloczyn abstrahuje od art. 6j ust. 3c u.c.p.g., który wymaga, aby iloczyn obejmował średnią ilości odpadów powstających na nieruchomościach na obszarze gminy, wyrażoną w liczbie pojemników oraz stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności. 6.6. W rezultacie § 1 ust. 2 oraz § 2 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2017 roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty naruszają przepisy u.c.p.g. W szczególności, podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada Miasta, naruszyła art. 6j ust. 3b i art. 6j ust. 3c u.c.p.g. 7. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, na podstawie art. 147 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), jak w sentencji wyroku.