II SA/Ke 629/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 sierpnia 2018r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. G. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 6 sierpnia 2018 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , zwane dalej Kolegium, utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy B. z dnia 28 maja 2018 r. znak: [...] odmawiającą T. G. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na C. O. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium podniosło, że powodem dla którego organ I instancji odmówił stronie wnioskowanego świadczenia, był brak wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności, w części dotyczącej ustalenia od kiedy istnieje niepełnosprawność – daty i wpisanie, że "nie da się ustalić". Organ nie był zatem w stanie ustalić daty powstania niepełnosprawności, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U z 2017 r. poz. 1952), zwanej dalej "ustawą". Odwołanie od powyższej decyzji wniosła T. G. zarzucając, że została ona podjęta w oparciu o przepis, który Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 uznał za niekonstytucyjny. Zdaniem odwołującej, jej matka lat 87, jest osobą leżącą, chorą na Parkinsona, nadciśnienie, miażdżycę, głuchotę, wymaga całodobowej opieki i pomocy i w związku z tym, ona nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 i ust. 1 b ustawy i wskazało, że w sprawie niniejszej nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust.1 b ustawy, gdyż w orzeczeniu o niepełnosprawności C. O. znajduje się informacja, iż nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Odnosząc się do wniosku strony o uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o uznaniu ww. przepisu za niezgodny z Konstytucją RP Kolegium stwierdziło, że w treści wyżej cytowanego wyroku Trybunał stwierdził, iż skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Dalej Kolegium wskazało, że do dnia rozstrzygania niniejszej sprawy cytowane wyżej przepisy nie zostały zmienione, stąd opierając się o treść ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie ma podstaw prawnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli nie są spełnione przesłanki zawarte w art. 17 ust. 1b ustawy tj. jeżeli niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Nadto w ocenie Kolegium okoliczność, że T. G. jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych, wyklucza możliwość przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z powyższym Kolegium uznało, że zasadnie organ I instancji odmówił stronie tego świadczenia. Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła T. G., zarzucając: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego zastosowanie bez uwzględnienia wyroku TK z dnia 21.10.2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym to orzeczeniu uznano za niekonstytucyjny ww. przepis w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności; - art. 17 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na zarejestrowanie skarżącej w urzędzie pracy i pobieranie zasiłku dla bezrobotnych; - art. 17 ust. 5 lit. a i b poprzez jego niezastosowanie i tym samym przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku, podczas, gdy ww. przepis zawiera enumeratywny katalog osób, którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, a do którego skarżąca nie należy; 2. Naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 7, 77 80, 107 § 1 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w konsekwencji odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego oraz na wskazanie podstawy prawnej w zakresie drugiej z przesłanek negatywnych wskazanych przez organ tj. posiadania przez skarżącą w chwili składania wniosku, statusu osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując prezentowane dotąd stanowisko odnośnie interpretacji wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Natomiast Kolegium przychyliło się do argumentacji skarżącej, że posiadanie statusu osoby bezrobotnej nie stanowi przeszkody do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tej kwestii organ uznał zarzuty skargi za zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ I instancji, stanowiły przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1b ww. ustawy, przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Jak wynika z niespornego w sprawie stanu faktycznego, skarżąca wniosła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 28 maja 2013 r. (k. 7 akt administracyjnych). Zgodnie z tym orzeczeniem, nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Powyższe okoliczności legły u podstaw wydania decyzji odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem organy stwierdziły brak spełnienia przesłanki wymienionej w art. 17 ust. 1b ustawy, czyli powstania niepełnosprawności u wymagającej opieki C. O. przed ukończeniem 18 roku życia, bądź do ukończenia 25 roku - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną strony skarżącej. W ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś - w myśl art. 190 ust. 3 Konstytucji RP - wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał Konstytucyjny nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Analiza wskazanych przepisów Konstytucji w związku z zasadami: państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. Konstytucji RP) oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza związanie nimi wszystkich sądów, także Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" z 2002, zeszyt 1, str. 6). Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążą bowiem wszystkich adresatów bez wyjątku i winny być przez nich respektowane. Zauważyć należy, że interpretacja przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w powołanym brzmieniu (które do daty orzekania przez organy w niniejszej sprawie nie uległo zmianie), w świetle powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, była przedmiotem licznych wyroków wydawanych przez sądy administracyjne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok o sygn. akt I OSK 2620/16, Lex nr 2326429) podnosi się, że wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r. (sygn. akt I OSK 1578/16, Lex nr 2169778), wskazał, że " jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją (...). Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego". W kontekście powyższych rozważań ugruntowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, akceptowana również przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którą w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (por. wyroki: III SA/Gd 651/18, II SA/Rz 298/18, II SA/Lu 82/18, II SA/Ke 510/18). Z powyższego wyroku wydanego w sprawie sygn. akt K 38/13 wynika zatem, że we wskazanym zakresie Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skutkiem tego orzeczenia jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego, co oznacza, że dalsze stosowanie tego przepisu wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego - z punktu widzenia zasady równości - ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi zaś wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być uznana za wadliwą. Odnosząc się do stanowiska Kolegium, któremu znany był analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, podnieść należy, że wskazania zawarte w uzasadnieniu tego wyroku co do jego wykonania nie wyłączają w żadnym zakresie zasad wynikających z przepisów ustawy zasadniczej, stanowiąc o skutkach prawnych tego wyroku dla ukształtowanych po jego ogłoszeniu sytuacji prawnych. Uzasadnienie analizowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zawiera argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie stanowi ono jednak w jakimkolwiek zakresie uzupełnienia tego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., I OSK 755/16, wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., I OSK 2370/16, dostępne - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, gdyż nie wzięły pod uwagę treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, wydały decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną, a naruszenie to ma istotne znaczenie dla treści podjętych decyzji, co skutkowało wyeliminowaniem tych decyzji z obrotu prawnego. Zarzuty naruszenia art. 17 ust. 6, art. 17 ust. 5 lit a i b należało uznać za uzasadnione, co również przyznało Kolegium w Odpowiedzi na skargę. Wobec jednoznacznej treści art. 17 ust. 6 ustawy nie budzi żadnej wątpliwości interpretacyjnej, że zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu stanowisko organu odwoławczego, że zarejestrowanie skarżącej jako bezrobotnej z prawem do zasiłku wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego nie zasługiwało na uwzględnienie. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią powyższą argumentację, a także rozważą, czy skarżąca spełnia pozostałe warunki przyznania świadczenia, o jakich mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty składają się: kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika skarżącej obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.poz. 1800 z późn. zm.) oraz opłata od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).