I GZ 21/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska - Florek po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Gminy A na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1620/18 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy A na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty części dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 listopada 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1620/18, odmówił Gminie A wstrzymania wykonania decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W skardze na ww. decyzję, skarżąca gmina zawarła wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarżąca na poparcie swoich obaw nie przedstawiła żadnych dowodów, co dopiero umożliwiłoby Sądowi określenie prawdopodobieństwa wystąpienia zdarzeń określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zdaniem Sądu I instancji samo przekonanie Skarżącej, że na skutek wykonania decyzji może dojść do wyrządzenia znacznej szkody nie przemawia za uwzględnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca ogólnikowo i bez odniesienia się do konkretów wskazała na niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Nie jest wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie, lecz sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża strony. Sąd I instancji podkreślił, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to jednak sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dlatego w takiej sytuacji koniecznym jest wykazanie konkretnych przesłanek uprawdopodobniających, że odwrócenie skutków wykonania zaskarżonej decyzji będzie utrudnione czy wręcz niemożliwe. Ponadto obowiązek o charakterze pieniężnym ma z natury odwracalny charakter. Oznacza to, że w razie jego zrealizowania, a następnie uwzględnienia skargi, objęta zaskarżoną decyzją kwota pieniężna będzie podlegała zwrotowi. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Gmina A, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika w sposób jednoznaczny, jakie ustalenia i oceny legły u podstaw jego wydania. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji nie ustosunkował się do podniesionych przez stronę we wniosku o wstrzymanie okoliczności, pomimo ich przytoczenia. W szczególności nie odniósł się do zarzutu powstania stanu uchybienia dyscyplinie finansów publicznych oraz wskazywanego przez stronę braku możliwości uzyskania zwrotu wydatkowanych środków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W art. 61 § 3 p.p.s.a. określono przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd jest uprawniony do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. W tej kwestii stanowisko orzecznictwa i doktryny jest zgodne i niezmienne (por. postanowienie NSA z dni 27 lutego 2012 r., sygn. akt II FZ 140/12, postanowienie NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OZ 692/11, postanowienie NSA z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1116/10, postanowienie NSA z dnia 6 listopada II OZ 975/09, postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GZ 132/12; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz., Zakamycze 2005, s. 168, Tarno J.P., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis 2010, s. 207). Niezbędne jest wskazanie przez wnioskodawcę na konkretne okoliczności pozwalające ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Twierdzenia strony powinny wyjaśniać, na czym polega niebezpieczeństwo powstania kwalifikowanych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. i jednocześnie znajdować potwierdzenie w dokumentach źródłowych dotyczących jej sytuacji finansowej i majątkowej. Obowiązkiem sądu nie jest natomiast domyślanie się intencji strony, ani orzekanie o wstrzymaniu wykonania decyzji na podstawie całokształtu akt sprawy. To w interesie wnioskującego leży odpowiednie uzasadnienie składanego wniosku. Wniosek skarżącej został oparty na przesłance z art. 61 § 3 p.p.s.a., wskazując ogólnie, że szkoda polegać będzie na konieczności przekazania organowi I instancji znacznej kwoty finansowej której przekazanie niekorzystnie odbije się na realizacji przez Gminę bieżących zadań z zakresu zadań własnych. Gmina wskazała, że sporna dotacja została wykorzystana w całości na realizacje celów zleconych przez dotującego, na co nie ma wpływu brak uwzględnienia przez niego wydatków Skarżącej niezbędnych dla wykonania zadań zleconych. W tej sytuacji, Gmina zobligowana byłaby do zwrotu kwoty odpowiadającej wysokości "nienależnie wydatkowanej dotacji", ze środków własnych, bez możliwości uzyskania ich zwrotu, ze szkodą dla realizacji zadań własnych Gminy. Oznaczałoby to również uchybienie dyscyplinie finansów publicznych. Powyższe okoliczności związane z sytuacją finansową skarżącej Gminy nie zostały jednak poparte żadnymi dokumentami źródłowymi. Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż skarżąca nie wykazała, aby zaistniały przesłanki umożliwiające jej uzyskanie ochrony tymczasowej. Jak wskazał w uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji, skarżąca ogólnikowo i bez odniesienia się do konkretów wskazała na niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności powołane we wniosku nie stanowią przesłanki wstrzymania wykonania decyzji. Przede wszystkim zauważyć należy, iż w żaden sposób nie wykazano, aby wypłata kwoty 9 304,11 zł miała w jakikolwiek sposób wpłynąć na naruszenie dyscypliny finansowej Gminy A. Gmina, składając wniosek, nie powołała żadnych okoliczności wyjaśniających jej sytuację budżetową, ograniczając się jedynie do ogólnikowego powołania się na dyscyplinę finansów. Brak wskazania takich okoliczności uniemożliwia odniesienie się do twierdzeń o wpływie zwrotu dotacji celowej na budżet Gminy. Należy zauważyć, że Skarżąca nie przedstawiła żadnych danych dla zorientowania się w jej sytuacji finansowej i stwierdzenia, czy rzeczywiście w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji istnieje ryzyko wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zatem Sąd I instancji prawidłowo uznał, że nie jest możliwa ocena, czy i w jaki sposób wykonanie zaskarżonej decyzji przed zakończeniem kontroli sądowej może wpłynąć na sytuację skarżącej Gminy. Żądanie wstrzymania wykonania decyzji bez wskazania konkretnych okoliczności i dowodów na ich potwierdzenie, należy, wskutek dokonanej wyżej wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a., uznać za niewystarczające. W zakresie przesłanki niebezpieczeństwa wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków należy stwierdzić, że nałożony na skarżącą obowiązek zwrotu dotacji ma charakter świadczenia pieniężnego i z natury rzeczy skutki wykonania takiego świadczenia są niewątpliwie odwracalne poprzez zwrot uiszczonej kwoty, o czym wskazał również Sąd I instancji. Z tego powodu samo uiszczenie kwoty tytułem zwrotu dotacji jest odwracalne i nie powoduje sytuacji określonej w art. 61 § 3 p.p.s.a. jako przesłanka zastosowania uregulowanej tam instytucji prawnej. Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uzasadnienia postanowienia Sąd I instancji wynika jakie ustalenia i oceny legły u podstaw jego wydania. Sąd I instancji w istocie nie miał możliwości skonfrontować wysokości zwrotu kwoty dotacji z jej rzeczywistymi możliwościami płatniczymi, a co za tym idzie, ocenić, czy wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia sutki. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.