II SA/Ke 718/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia 14 grudnia 2016r. nr XXXIV/419/2016 w przedmiocie nabycia w drodze darowizny nieruchomości gruntowej oddala skargę. Uchwałą z dnia 14 grudnia 2016 r. nr XXXIV/419/2016 Rada Miasta Sandomierza, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.), wyraziła zgodę na nabycie przez Gminę Sandomierz w drodze darowizny nieruchomości gruntowej położonej w Sandomierzu obręb Makoszyn oznaczonej nr ewid. 155/34 o pow. 0,0374 ha, na której urządzona jest publiczna droga gminna – ulica Makoszyńska. W § 2 uchwały postanowiono, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta Sandomierza, a w § 3, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że w/w nieruchomość stanowi własność Powiatu Sandomierskiego. Burmistrz Miasta Sandomierza w dniu 18 lipca 2016r. zwrócił się do Starosty Sandomierskiego z wnioskiem o przekazanie w formie darowizny na rzecz Gminy Sandomierz w/w nieruchomości, na której urządzona jest publiczna droga gminna – ulica Makoszyńska. Zasadnym jest zatem dostosowanie stanu prawnego do istniejącego stanu faktycznego poprzez pozyskanie w drodze darowizny wymienionej działki do zasobu mienia komunalnego. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Wojewoda Świętokrzyski, zarzucając: - naruszenie art. 19 ust. 5 w związku z ust. 7 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przewodniczący i wiceprzewodniczący rady miasta wraz ze złożeniem rezygnacji z funkcji utracili możliwość piastowania tej funkcji, mimo niepodjęcia przez radę miasta uchwały w sprawie przyjęcia ich rezygnacji i przekazanie prowadzenia sesji rady miasta najstarszemu wiekiem radnemu, który wyraził zgodę na prowadzenie sesji, - naruszenie art. 7 Konstytucji RP, poprzez błędną jego interpretację, tj. przyjęcie, że złożenie rezygnacji z funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady miasta jest wystarczające do utraty funkcji, uniemożliwia prowadzenie przez nich obrad sesji, a co za tym idzie dokonanie spośród radnych wyboru osoby prowadzącej obrady sesji rady i przyznanie przez radę miasta kompetencji wybranemu radnemu w sytuacji, gdy żadna norma kompetencyjna nie upoważniała w zaistniałym stanie faktycznym do przyznania takich kompetencji, - naruszenie § 21 Statutu Miasta Sandomierza, poprzez przyjęcie, że w razie złożenia rezygnacji przewodniczącego rady miasta i wiceprzewodniczącego rady miasta obradom tej rady może przewodniczyć najstarszy wiekiem radny. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Świętokrzyski podniósł, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w art. 19 ust. 5-8 reguluje procedurę postępowania w przypadku złożenia rezygnacji przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady. Z literalnego brzmienia ww. przepisów wynika, zdaniem autora skargi, że do czasu podjęcia przez radę miasta uchwały o przyjęciu rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczących obrady sesji powinien prowadzić przewodniczący lub wiceprzewodniczący. Skarżący powołał się przy tym na wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 187/17. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP z uwagi na dokonanie spośród radnych wyboru osoby prowadzącej obrady sesji rady miasta i przyznanie przez radę kompetencji wybranemu radnemu w sytuacji, gdy żadna norma kompetencyjna nie upoważniała w zaistniałym stanie faktycznym do przyznania takich uprawnień. Z analizy przedłożonego protokołu nr 34 z obrad Rady Miasta Sandomierza jednoznacznie wynika, jak wskazał autor skargi, że po złożeniu ustnej rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego dalsze prowadzenie obrad powierzono najstarszemu wiekiem radnemu. Powyższe stanowi również naruszenie § 21 Statutu, zgodnie z którym pod nieobecność przewodniczącego jego zadania wykonuje wyznaczony przez niego wiceprzewodniczący. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Statut Rady Miasta Sandomierza nie przewidywał zatem możliwości powierzenia prowadzenia obrad sesji w przypadku rezygnacji przewodniczącego lub wiceprzewodniczących najstarszemu wiekiem radnemu. W konsekwencji powyższego doszło, w ocenie Wojewody Świętokrzyskiego, do podjęcia zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Sandomierza wniosła o oddalenie skargi wskazując, że skarga nie jest zasadna i należy ją ocenić jako wyraz wyjątkowego zacietrzewienia, czego przejawem jest fakt, że w całym szeregu złożonych skarg Wojewoda domaga się m.in. stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXIV/421/2016, którą usunął z obrotu wyrok Sądu wydany w sprawie I SA/Ke 131/17. Zdaniem organu uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP ma charakter lakoniczny. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 5, 7 i 8 ustawy o samorządzie gminnym organ powołał się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2013 r. (II SA/Gl 900/12) i wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2001 r. (II SA/1525/00) podnosząc, że ustawodawca wprowadził swoistą kolejność, posługując się kryterium wieku, ale nie sposób na tej podstawie twierdzić, że niezachowanie tej kolejności powoduje nieważność podjętej na danej sesji uchwały. Natomiast w zakresie zarzutu naruszenia § 21 Statutu organ podniósł, że Statut również dopuszcza sytuację przekazania prowadzenia obrad przez wiceprzewodniczącego. Regulacje Statutu przewidują możliwość prowadzenia sesji rady miasta przez radnego seniora w przypadku rezygnacji prezydium. Okoliczność podnoszona przez skarżącego pozostaje bez wpływu na ważność podejmowanych uchwał. Nadto działanie organu nadzoru destabilizuje działalność Rady Miasta i podważa zasadę pewności obrotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Podniesione w skardze zarzuty opierają się na twierdzeniu, że zaskarżona uchwała została podjęta na sesji Rady Miasta Sandomierza w dniu 14 grudnia 2016r. w czasie, gdy obradom przewodniczył najstarszy wiekiem radny – M. C.. Zdaniem skarżącego taki sposób procedowania był nieuprawniony wobec niezaistnienia przewidzianej w art. 19 ust. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U.2016.446 ze zm., dalej: "u.s.g.") sytuacji, w której możliwe jest prowadzenie obrad przez najstarszego wiekiem radnego. Do czasu podjęcia przez radę miasta uchwały o przyjęciu rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczących obrady sesji powinien zatem prowadzić przewodniczący lub wiceprzewodniczący. Jak jednak wynika z protokołu nr 34 z XXXIV sesji Rady Miasta Sandomierza z dnia 14 grudnia 2016 r., na której podjęta została zaskarżona uchwała (k. 26-69), nie została ona podjęta w czasie, gdy – jak twierdzi skarżący – obradom sesji przewodniczył najstarszy wiekiem radny M. C., ale w chwili, gdy obradom tym przewodniczył wybrany na niej przewodniczący Rady Miasta A. B., który tuż po dokonaniu jego wyboru przejął prowadzenie obrad od radnego M. C. (por. k. 46 i 62). Istotnie, jak wynika ze wspomnianego protokołu, zaraz po otwarciu sesji w dniu 14 grudnia 2016r. oświadczenia o rezygnacji z funkcji złożyli Przewodniczący Rady Miasta i dwaj Wiceprzewodniczący. Bezpośrednio po złożeniu oświadczeń o rezygnacji, z powołaniem się na Statut Rady Miasta, prowadzenie obrad przejął senior - najstarszy radny, M. C.. Protokół obrad potwierdza, że dotychczasowy przewodniczący i wiceprzewodniczący nadal uczestniczyli w obradach sesji, której jednak, w świetle przywołanego wyżej przepisu ustawy o samorządzie gminnym, przewodniczyła osoba nieuprawniona. Od razu jednak po dokonaniu wyboru na Przewodniczącego Rady Miasta Sandomierza A.B., najstarszy wiekiem radny M. C. przekazał mu dalsze prowadzenie obrad. Do podjęcia kolejnych uchwał przyjętych w tym dniu na XXXIV Sesji Rady Miasta Sandomierza, w tym i do przyjęcia zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nr XXXIV/419/2016, doszło więc już w czasie, gdy M. C. obradom Rady Miasta Sandomierza nie przewodniczył, ponieważ ich prowadzenie przejął wybrany wcześniej na tej samej sesji nowy Przewodniczący Rady A. B.. Dopuszczalność prowadzenia obrad przez tego radnego wynika natomiast z faktu, że był on wcześniej wiceprzewodniczącym Rady, na którego ostatecznie scedowane zostało przez dotychczasowego Przewodniczącego R. P. i dotychczasowego drugiego wiceprzewodniczącego W. C. przewodniczenie tej sesji (k. 26-27), co dopuszcza przepis art. 19 ust. 2 u.s.g. Poza tym radny A. B. jako Wiceprzewodniczący Rady Miasta Sandomierza mieścił się w katalogu wymienionych w art. 19 ust. 2 u.s.g. radnych, którzy co do zasady uprawnieni są do prowadzenia obrad rady. Natomiast rezygnacja A. B. z funkcji wiceprzewodniczącego Rady Miasta Sandomierza złożona na początku sesji odbytej w dniu 14 grudnia 2016 r., nie wywołała skutku prawnego mimo tego, że Rada Miasta Sandomierza uchwałą nr XXXIV/402/2016 z dnia 14 grudnia 2016 r. nazwaną uchwałą w sprawie przyjęcia rezygnacji Wiceprzewodniczącego Rady Miasta Sandomierza, w § 1 odwołała A. B. z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Miasta Sandomierza. Uchwała ta bowiem została unieważniona prawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 10 maja 2017 r. w sprawie II SA/Ke 189/17. W tej sytuacji nie można uznać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów to jest art. 19 ust. 5 w zw. z ust. 7 i 8 u.s.g., a także art. 7 Konstytucji i § 21 statutu Rady Miasta Sandomierza, polegającym na tym, że podjęto ją, gdy sesji przewodniczył najstarszy wiekiem radny. W czasie podejmowania zaskarżonej uchwały nie było także podstaw do zastosowania art. 19 ust. 7 i 8 u.s.g. albowiem Rada Miasta nie miała wówczas podstaw do przypuszczenia, że podjęte przez nią na tej sesji uchwały w przedmiocie przyjęcia złożonych przez dotychczasowego przewodniczącego i wiceprzewodniczących rezygnacji okażą się nieważne. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zaistniały powody przemawiające za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, stąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.