I OSK 1239/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 grudnia 2017r., sygn. akt II SA/Ke 718/17 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...]grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nabycia w drodze darowizny nieruchomości gruntowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 718/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nabycia w drodze darowizny nieruchomości gruntowej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Uchwałą z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] Rada Miasta [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.), wyraziła zgodę na nabycie przez Gminę [...] w drodze darowizny nieruchomości gruntowej położonej w [...] obręb [...] oznaczonej nr ewid. [...] o pow. 0,0374 ha, na której urządzona jest publiczna droga gminna – ulica [...]. W § 2 uchwały postanowiono, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta [...], a w § 3, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Wojewoda [...], zarzucając jej: - naruszenie art. 19 ust. 5 w związku z ust. 7 i 8 ustawy o samorządzie gminnym przez bezpodstawne przyjęcie, że przewodniczący i wiceprzewodniczący rady miasta wraz ze złożeniem rezygnacji z funkcji utracili możliwość piastowania tej funkcji, mimo niepodjęcia przez radę miasta uchwały w sprawie przyjęcia ich rezygnacji i przekazanie prowadzenia sesji rady miasta najstarszemu wiekiem radnemu, który wyraził zgodę na prowadzenie sesji, - naruszenie art. 7 Konstytucji RP, poprzez błędną jego interpretację, tj. przyjęcie, że złożenie rezygnacji z funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady miasta jest wystarczające do utraty funkcji, uniemożliwia prowadzenie przez nich obrad sesji, a co za tym idzie dokonanie spośród radnych wyboru osoby prowadzącej obrady sesji rady i przyznanie przez radę miasta kompetencji wybranemu radnemu w sytuacji, gdy żadna norma kompetencyjna nie upoważniała w zaistniałym stanie faktycznym do przyznania takich kompetencji, - naruszenie § 21 Statutu Miasta [...], poprzez przyjęcie, że w razie złożenia rezygnacji przewodniczącego rady miasta i wiceprzewodniczącego rady miasta obradom tej rady może przewodniczyć najstarszy wiekiem radny. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] podniósł, że ustawa o samorządzie gminnym w przepisach art. 19 ust. 5-8 reguluje procedurę postępowania w przypadku złożenia rezygnacji przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady. Wynika z nich, że do czasu podjęcia przez radę miasta uchwały o przyjęciu rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczących obrady sesji powinien prowadzić przewodniczący lub wiceprzewodniczący. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP z uwagi na dokonanie spośród radnych wyboru osoby prowadzącej obrady sesji rady miasta i przyznanie przez radę kompetencji wybranemu radnemu w sytuacji, gdy żadna norma kompetencyjna nie upoważniała w zaistniałym stanie faktycznym do przyznania takich uprawnień. Z analizy przedłożonego protokołu nr [...] z obrad Rady Miasta [...] jednoznacznie wynika, że po złożeniu ustnej rezygnacji przez przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady dalsze prowadzenie obrad powierzono najstarszemu wiekiem radnemu. Powyższe stanowi również naruszenie § 21 Statutu, zgodnie z którym pod nieobecność przewodniczącego jego zadania wykonuje wyznaczony przez niego wiceprzewodniczący. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Statut Rady Miasta [...] nie przewidywał zatem możliwości powierzenia prowadzenia obrad sesji w przypadku rezygnacji przewodniczącego lub wiceprzewodniczących najstarszemu wiekiem radnemu. W konsekwencji powyższego doszło, w ocenie Wojewody [...], do podjęcia zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 5, 7 i 8 ustawy o samorządzie gminnym wskazano, że ustawodawca wprowadził swoistą kolejność w zakresie przewodniczenia obradom przez jej wiceprzewodniczących, posługując się kryterium wieku, ale nie sposób na tej podstawie twierdzić, że niezachowanie tej kolejności powoduje nieważność podjętej na danej sesji uchwały. Natomiast w zakresie zarzutu naruszenia § 21 Statutu organ podniósł, że Statut również dopuszcza sytuację przekazania prowadzenia obrad przez wiceprzewodniczącego. Regulacje Statutu przewidują możliwość prowadzenia sesji rady miasta przez radnego seniora w przypadku rezygnacji prezydium. Okoliczność podnoszona przez skarżącego pozostaje bez wpływu na ważność podejmowanych uchwał. Nadto działanie organu nadzoru destabilizuje działalność Rady Miasta i podważa zasadę pewności obrotu. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd wskazał, że podniesione w skardze zarzuty opierają się na twierdzeniu, że zaskarżona uchwała została podjęta na sesji Rady Miasta [...] w dniu [...] grudnia 2016r. w czasie, gdy obradom przewodniczył najstarszy wiekiem radny – M. C.. Zdaniem skarżącego taki sposób procedowania był nieuprawniony wobec niezaistnienia przewidzianej w art. 19 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym sytuacji, w której możliwe jest prowadzenie obrad przez najstarszego wiekiem radnego. Do czasu podjęcia przez radę miasta uchwały o przyjęciu rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczących obrady sesji powinien zatem prowadzić przewodniczący lub wiceprzewodniczący. Jak jednak wynika z protokołu z [...] sesji Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., na której podjęta została zaskarżona uchwała, nie została ona podjęta w czasie, gdy – jak twierdzi skarżący – obradom sesji przewodniczył najstarszy wiekiem radny M. C., ale w chwili, gdy obradom tym przewodniczył wybrany na niej przewodniczący Rady Miasta A. B., który tuż po dokonaniu jego wyboru przejął prowadzenie obrad od radnego M. C.. Istotnie, zaraz po otwarciu sesji w dniu [...] grudnia 2016r. oświadczenia o rezygnacji z funkcji złożyli Przewodniczący Rady Miasta i dwaj Wiceprzewodniczący. Bezpośrednio po złożeniu oświadczeń o rezygnacji, z powołaniem się na Statut Rady Miasta, prowadzenie obrad przejął senior - najstarszy radny, M. C.. Protokół obrad potwierdza, że dotychczasowy przewodniczący i wiceprzewodniczący nadal uczestniczyli w obradach sesji, której jednak, w świetle przywołanego wyżej przepisu ustawy o samorządzie gminnym, przewodniczyła osoba nieuprawniona. Od razu jednak po dokonaniu wyboru na Przewodniczącego Rady Miasta [...] A. B., najstarszy wiekiem radny M. C. przekazał mu dalsze prowadzenie obrad. Do podjęcia kolejnych uchwał przyjętych w tym dniu na [...] Sesji Rady Miasta [...], w tym i do przyjęcia zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nr [...], doszło więc już w czasie, gdy M. C. obradom Rady Miasta [...] nie przewodniczył, ponieważ ich prowadzenie przejął wybrany wcześniej na tej samej sesji nowy Przewodniczący Rady A. B.. Dopuszczalność prowadzenia obrad przez tego radnego wynika natomiast z faktu, że był on wcześniej wiceprzewodniczącym Rady, na którego ostatecznie scedowane zostało przez dotychczasowego Przewodniczącego R. P. i dotychczasowego drugiego wiceprzewodniczącego W. C. przewodniczenie tej sesji, co dopuszcza przepis art. 19 ust. 2 u.s.g. Poza tym radny A. B. jako Wiceprzewodniczący Rady Miasta [...] mieścił się w katalogu wymienionych w art. 19 ust. 2 u.s.g. radnych, którzy co do zasady uprawnieni są do prowadzenia obrad rady. Natomiast rezygnacja A. B. z funkcji wiceprzewodniczącego Rady Miasta [...] złożona na początku sesji odbytej w dniu [...] grudnia 2016 r., nie wywołała skutku prawnego mimo tego, że Rada Miasta [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nazwaną uchwałą w sprawie przyjęcia rezygnacji Wiceprzewodniczącego Rady Miasta [...], w § 1 odwołała A. B. z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Miasta [...]. Uchwała ta bowiem została unieważniona prawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 10 maja 2017 r. w sprawie II SA/Ke 189/17. W tej sytuacji nie można uznać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów to jest art. 19 ust. 5 w zw. z ust. 7 i 8 u.s.g., a także art. 7 Konstytucji i § 21 statutu Rady Miasta [...], polegającym na tym, że podjęto ją, gdy sesji przewodniczył najstarszy wiekiem radny. W czasie podejmowania zaskarżonej uchwały nie było także podstaw do zastosowania art. 19 ust. 7 i 8 u.s.g. albowiem Rada Miasta nie miała wówczas podstaw do przypuszczenia, że podjęte przez nią na tej sesji uchwały w przedmiocie przyjęcia złożonych przez dotychczasowego przewodniczącego i wiceprzewodniczących rezygnacji okażą się nieważne Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...] domagając się jego uchylenia i stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] grudnia 2016 r., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. - art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. 2017, poz. 1875 ze zm. - dalej jako u.s.g.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą przyjęciu, iż osoba sprawująca funkcję wiceprzewodniczącego rady gminy, działająca w charakterze przewodniczącego rady gminy, jest uprawniona do prowadzenia obrad rady pomimo obecności na tych obradach osoby, która nadal sprawuje funkcję przewodniczącego rady gminy; - art. 19 ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wiceprzewodniczący rady gminy jest uprawiony do prowadzenia obrad rady, w których uczestniczy przewodniczący rady gminy, pomimo niewyznaczenia go do wykonywania tego zadania przez przewodniczącego rady gminy. W uzasadnieniu wskazano, że jedynym obowiązkiem, a zarazem uprawnieniem, przewodniczącego rady jest organizowanie jej prac i prowadzenie obrad rady. Uznać należy zatem, że obowiązek ten może zostać przekazany innej osobie wyłącznie w sytuacjach przewidzianych przez przepisy rangi ustawowej. Skoro zatem przepis art. 19 ust. 2 zd. 3 u.s.g. stanowi, iż wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem wykonuje zadania przewodniczącego w czasie jego nieobecności jedynie w przypadku, gdy przewodniczący nie wyznaczył wiceprzewodniczącego, to a contrario stwierdzić należy, że również wyznaczony przez przewodniczącego wiceprzewodniczący może wykonywać zadania przewodniczącego tylko pod nieobecność przewodniczącego. Odmienna wykładnia powyższej regulacji prowadziłaby bowiem do sytuacji, w której przewodniczący, pomimo faktycznej możliwości wykonywania swoich ustawowych obowiązków, uchyla się od nich, cedując je na wybranego przez siebie wiceprzewodniczącego, a tym samym do zaprzeczenia roli wiceprzewodniczącego jako osoby zastępującej przewodniczącego rady gminy. O ile regulacje statutowe mogą dowolnie kształtować kolejność przejmowania zadań nieobecnego przewodniczącego przez wiceprzewodniczących, to dowolność taka nie jest już dopuszczalna w przypadku ustalania kręgu osób, które mogą wykonywać zadania przewodniczącego w czasie jego obecności. Z tego też względu niezasadne jest twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, iż dopuszczalne jest prowadzenie obrad rady gminy przez wiceprzewodniczącego, mimo iż w obradach tych bierze udział również osoba, która formalnie nadal sprawuje funkcję przewodniczącego rady. Skoro bowiem Sąd uznał, iż, pomimo złożenia rezygnacji przez wiceprzewodniczącego A. B., radny ten nadal sprawował swoją funkcję z uwagi na niewywołanie skutków prawnych przez podjętą przez Radę na tej samej sesji uchwałę o przyjęciu rezygnacji/odwołaniu z funkcji, to powinien jednocześnie uwzględnić okoliczność, że z analogicznych powodów funkcję przewodniczącego Rady zachował również obecny na sesji R. P.. Skarżący Wojewoda stoi na stanowisku, że do czasu podjęcia ważnej uchwały o odwołaniu lub uchwały o przyjęciu rezygnacji (lub, stosownie do art. 19 ust. 6 u.s.g., upływu miesiąca od dnia złożenia rezygnacji), kompetencje do prowadzenia obrad ma wyłącznie przewodniczący rady lub w określonych przypadkach wiceprzewodniczący, przy czym, zdaniem skarżącego, obecność na sali obrad przewodniczącego, który jest zdolny do prowadzenia obrad, wyklucza możliwość powierzenia prowadzenia tych obrad wiceprzewodniczącemu. Nawet przy przyjęciu, iż przewodniczący rady gminy jest upoważniony do scedowania na wiceprzewodniczącego obowiązku prowadzenia obrad rady, w których osobiście uczestniczy, czynność ta nie może zostać dokonana w sposób dorozumiany. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 19 ust. 2 zd. 2 u.s.g. przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. Użyte przez ustawodawcę w tym przepisie wyrażenie "wyznaczyć" oznacza, że czynność ta powinna zostać ujawniona na zewnątrz w taki sposób, aby nie było wątpliwości, który z wiceprzewodniczących został wyznaczony do pełnienia zadań przewodniczącego oraz jaki zakres zadań został mu przekazany. Jest to bowiem niezbędne do ustalenia, czy dane zadanie zostało skuteczne powierzone przez przewodniczącego, a tym samym czy zostało wykonane przez osobę do tego uprawnioną. W rozpatrywanej sprawie A. B. zostało co prawda przekazane prowadzenie obrad Rady, lecz miało to miejsce jeszcze przed zrzeczeniem się przez niego funkcji wiceprzewodniczącego Rady. Mimo iż oświadczenie o zrzeczeniu się funkcji wiceprzewodniczącego nie wywołało skutków prawnych, to jednak spowodowało, że A. B. został wybrany następnie, choć nieskutecznie, na przewodniczącego Rady i w takim charakterze prowadził dalszą część obrad. Tym samym, wbrew twierdzeniu Sądu, nie został on wyznaczony do prowadzenia tej części sesji przez obecnego na sali obrad przewodniczącego Rady, lecz przewodniczył jej na skutek przekazania mu tego obowiązku przez radnego najstarszego wiekiem po podjęciu uchwały o wyborze przewodniczącego Rady. W ocenie radnych uczestniczących w obradach, w tym przewodniczącego Rady, nie pełnił on już bowiem funkcji wiceprzewodniczącego Rady. Zatem nie będąc wyznaczonym przez przewodniczącego Rady i nie sprawując formalnie funkcji przewodniczącego Rady, A. B. prowadził część obrad, podczas której podjęto zaskarżoną uchwałę, jako osoba nieuprawniona, co spowodowało, że uchwała ta została podjęta z naruszeniem prawa skutkującym jej nieważnością. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z przepisami zawartymi w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2017, poz. 1875 ze zm. - dalej jako u.s.g.) powołanym jako jedyna materialnoprawna podstawa skargi kasacyjnej, zadaniem przewodniczącego rady jest wyłącznie organizowanie jej pracy oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Regulacje te mają charakter ustrojowy i organizacyjny, określając zakres kompetencji przewodniczącego rady gminy oraz tryb powierzania zadań przewodniczącego innym osobom i krąg tych osób. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była uchwała Rady Miasta [...] w sprawie nabycia w drodze darowizny nieruchomości gruntowej. Uchwała ta nie była aktem stosowania przepisów powołanych jako podstawy kasacyjne. Żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wnioskach skargi kasacyjnej wskazuje na to, że Wojewoda [...] dostrzega związek między sposobem prowadzenia obrad na sesji, który jego zdaniem naruszał prawo i ważnością uchwały podjętych na tej sesji. Powołane w skardze kasacyjnej jej podstawy nie pozwalają jednak Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozważenie tej kwestii. Nie zawierają one bowiem regulacji określającej skutek ewentualnego naruszenia art. 19 ust. 2 u.s.g. Podstawę prawną dla dokonania oceny skutków sprzeczności z prawem uchwały rady gminy stanowi bowiem przepis art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. (uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne). Wywód prawny zmierzający do wykazania, iż uchwała rady gminy dotknięta jest nieważnością powinien zatem wskazywać konkretne przepisy prawa, które zostały naruszone przy jej wydaniu - w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. określającym skutek tego naruszenia. Wskazać należy także na przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. określający kompetencje sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia przesłanki sprzeczności z prawem uchwały i stanowiący, że sąd uwzględniając skargę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku sądu I instancji oznacza tyle, że sąd ten nie dostrzegł podstaw do zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. Ani przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g., ani przepisów p.p.s.a będących podstawą zaskarżonego wyroku nie powołano wśród podstaw kasacyjnych. Uniemożliwiło to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu podstawami skargi kasacyjnej merytoryczną ocenę zarzutów naruszenia art. 19 ust. 2 u.s.g., skoro przepis ten nie był materialnoprawną podstawą zaskarżonej uchwały, a przepisów określających prawne konsekwencje naruszenia prawa przy podejmowaniu uchwały nie wskazano jako podstawy kasacyjnej. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji oddalającego skargę.