II SAB/Wa 338/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Karolina Kisielewicz, Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na bezczynność Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Adwokatury w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wyższy Sąd Dyscyplinarny Adwokatury do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] marca 2018 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Adwokatury nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Adwokatury na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. Stowarzyszenie Sieć [...] z siedzibą w [...] (dalej jako Stowarzyszenie lub strona skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Adwokatury (dalej także jako Sąd Dyscyplinarny) w zakresie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Strona skarżąca zarzuciła skarżonemu podmiotowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim daje on prawo do uzyskania informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, poprzez nieudostępnienie zawnioskowanych informacji pomimo istniejącego konstytucyjnego obowiązku, 2. art 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 – dalej jako u.d.i.p.) w zw. z art. 6 ustawy Prawo o adwokaturze (Dz. U. 2017 r., poz. 2368), w zakresie w jakim dopuszcza on ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy ustawowo chronionych, w tym także tajemnicy adwokackiej, poprzez nieuzasadnione i błędne uznane, że zachodzą przesłanki do objęcia zawnioskowanych informacji tajemnicą adwokacką, 3. naruszenie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej przez podmiot zobowiązany następuje w drodze decyzji, poprzez niewydanie decyzji administracyjnej, w sytuacji powołania się na tajemnicę wskazaną w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Mając na względzie powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o: 1) zobowiązanie Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Adwokatury do realizacji wniosku z dnia [...] marca 2018 r., 2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, 3) orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierzenie grzywny. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, iż w dniu [...] marca 2018 r. zwróciło się z wnioskiem do Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Adwokatury o udostępnienie skanów orzeczeń dyscyplinarnych wydanych przez ten Sąd w roku 2017. W odpowiedzi podmiot obowiązany wystosował do wnioskodawcy pismo z dnia [...] kwietnia 2018 r. informujące, iż możliwość realizacji prośby Stowarzyszenia regulują przepisy art. 95b Prawa o adwokaturze oraz odwołujące się do treści art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i art 6 Prawa o adwokaturze. W ocenie Stowarzyszenia przekonanie strony skarżonej, iż art. 95b Prawa o adwokaturze stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p. i tym samym wyłącza jej stosowanie, jest błędne. Powołany art. 95b stanowi, iż Minister Sprawiedliwości i osoby przez niego upoważnione mają prawo żądania prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych wraz z aktami sprawy. Nie oznacza to jednak, że Stowarzyszenie, a także każdy inny podmiot, nie może zawnioskować o dokumenty wymienione w tym przepisie. W takiej sytuacji zastosowanie będą miały przepisy u.d.i.p., które dopełniają przywołany przepis ustawy Prawo o adwokaturze. Skoro Sąd Dyscyplinarny jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a zawnioskowane informacje stanowią informacje publiczne, to strona skarżona powinna udostępnić informację w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku. Tej czynności jednak podmiot obowiązany nie dokonał. Oznacza to, iż Sąd Dyscyplinarny pozostaje w bezczynności. Nadto, zbytnio rozszerzając zakres tajemnicy adwokackiej w nadmiemy sposób ograniczył prawo dostępu do informacji publicznej. Nawet gdyby przyjąć stanowisko strony skarżonej, które jest błędne, to w przypadku powołania się na art. 5 ust. 1 u.d.i.p. powinien on wydać decyzję odmowną, czego organ też nie zrobił. Z uwagi na to, że organ adwokatury działał przeciw konstytucyjnemu prawu do informacji publicznej, zachowanie Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Adwokatury powinno podlegać szczególnemu napiętnowaniu i powinno zostać przez Sąd ocenione jako bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Wyższy Sąd Dyscyplinarny Adwokatury wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż twierdzenie skarżącego Stowarzyszenia nie jest zgodne zarówno ze stanem faktycznym, jak też prawnym. Treść pisma Sądu Dyscyplinarnego z dnia [...] kwietnia 2018 r. zawiera zarówno informację o podjętej czynności merytorycznej, jak też udzielenie formalnej odpowiedzi wraz z uzasadnieniem. Powołana ustawa Prawo o adwokaturze reguluje nie tylko organizację samorządu adwokackiego ale w szczególności określa w art. 6 zasadę stojącą na straży fundamentu zawodu adwokata - tajemnicy zawodowej. W realizacji obrony tego fundamentu przywołany został uzupełniająco zarówno art. 95 Prawa o adwokaturze, jak też art. 5 pkt 1 u.d.i.p. Zdaniem Sądu Dyscyplinarnego, art. 95 Prawa o adwokaturze realizuje zasadę art. 6 tej ustawy i określa jednocześnie tryb dostępu do danych będących przedmiotem żądania skarżącego. Przywołane regulacje prawne mają szczególną rangę i szczególny charakter realizujący zasadę lex specialis. Niezależnie od przywołanej argumentacji organ "odwołał się do przepisów o ochronie danych osobowych". W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2018 r. Stowarzyszenie zasygnalizowało, iż w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. Prezes Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Adwokatury (skierowanym do Samorządu Aplikantów Adwokackich) wskazał, że podejmie działania w celu publikowania orzeczeń dyscyplinarnych (online). Z tego pisma (załączonego do pisma procesowego strony skarżącej) wynika, wbrew odpowiedzi na wniosek oraz zarzutom postawionym w odpowiedzi na wniosek, iż Prezes Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Adwokatury nie widzi przeszkód w udostępnieniu wnioskowanych przez Stowarzyszenie orzeczeń. Jak publicznie deklaruje nie widzi przeszkód wynikających z Prawa o adwokaturze, ani wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jedynie przeszkody organizacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodność z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej p.p.s.a.), jak również na bezczynność organów, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie, liczonym od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a). Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy bezczynności w przedmiocie udzielania informacji publicznej. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, stanowi generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeku postępowania administracyjnego, ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy tego aktu prawnego. Reguluje ona udostępnienie informacji publicznej, jak i odmowę udostępnienia informacji, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. W takiej sytuacji organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02, publik. LEX nr 77178; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 162/07, publik. LEX nr 322803). Analogicznie powinien postąpić organ w sytuacji, gdy wprawdzie żądanie wnioskodawcy dotyczy informacji publicznej, lecz dostęp do tej informacji określają w sposób odmienny od u.d.i.p. przepisy innych ustaw. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W świetle utrwalonego w orzecznictwie i doktrynie poglądu, bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wynika z przeświadczenia, że dany akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność nie powinna zostać dokonana. W sprawie nie jest sporne pomiędzy stronami, iż Wyższy Sąd Dyscyplinarny Adwokatury jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (...) organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), będące w posiadaniu takich informacji. Sąd Dyscyplinarny Adwokatury zajmując się prowadzeniem postępowań w zakresie odpowiedzialności zawodowej i dyscyplinarnej członków tej korporacji zawodowej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (tak też NSA w postanowieniu z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 294/15, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl – w odniesieniu Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej). W niniejszej sprawie nie jest też kwestionowane, że orzeczenia Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego stanowią, zgodnie z art.1 ust.1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych. Jest to bowiem zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt.4 lit. a - rodzaj dokumentu urzędowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż z żądaniem udostępnienia dokumentu urzędowego mamy do czynienia również w przypadku podejmowania przez samorząd zawodowy rozstrzygnięć dotyczących postępowań dyscyplinarnych, przy czym udostępnienie wydanych w ramach tych postępowań orzeczeń gwarantować musi ochronę danych zawartych w innych ustawach, np. danych osobowych. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności ochrony życia i zdrowia społeczeństwa. Odpowiedzialność dyscyplinarna jest przewidziana w pragmatykach służbowych regulujących status funkcjonariuszy służb mundurowych, np. Policji, w pragmatykach regulujących status prawny innych pracowników mianowanych (np. nauczycieli czy sędziów) oraz ustawach regulujących ustrój i funkcjonowanie poszczególnych samorządów zawodowych, np. komorniczego. Jest to odpowiedzialność typu karnego, choć najczęściej sprawowana przez podmioty mające charakter organu administracji publicznej, chociażby w znaczeniu funkcjonalnym, za wykroczenia dyscyplinarne. Sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej (tak: WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt II SAB/ Rz 63/14, publikl. j.w.). Spór w istocie sprowadza się do tego, czy art. 95b ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze określa inny niż u.d.i.p. tryb dostępu do informacji publicznej. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie tak nie jest, albowiem zgodnie z art. 95b Prawa o adwokaturze, Ministrowi Sprawiedliwości oraz osobom przez niego upoważnionym przysługuje w każdym stadium postępowania prawo wglądu do akt i żądania informacji o wynikach postępowania dyscyplinarnego, jak również prawo żądania prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych wraz z aktami sprawy. Powołany przepis ma na celu zapewnienie pełnego, aktywnego udziału Ministra Sprawiedliwości w inicjowaniu i uczestniczeniu jako strony w postępowaniu dyscyplinarnym przeciwko adwokatom i aplikantom adwokackim. Zatem służy realizacji państwowej kontroli działalności samorządu adwokackiego w tej dziedzinie, nie zaś pozyskaniu informacji publicznej jako takiej. Nadto powołany przepis przyznaje określone w nim uprawnienia wyłącznie jednemu podmiotowi państwowemu, a nie szerszej grupie odbiorców. Nie reguluje tym samy w sposób odmienny od przepisów u.d.i.p. sytuacji prawnej obywatela w zakresie realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej. Odnosząc się natomiast do "odwołania" organu do treści art. 6 Prawa o adwokaturze (adwokat obowiązany jest zachować w tajemnicy wszystko, o czym dowiedział się w związku z udzielaniem pomocy prawnej – ust. 1) "wzmocnionego art. 5 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej" należy wskazać, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że orzeczenia sądu winny być udostępniane osobom trzecim na ich wniosek w trybie u.d.i.p., chyba że są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronach internetowych, bądź w inny sposób funkcjonują w obiegu publicznym po ich zanonimizowaniu. Informacja o treści orzeczenia jest, dla osoby niewystępującej jako strona postępowania, informacją publiczną (por. wyrok sygn. akt II SAB/Wa 718/13 z dnia 18 marca 2014 r., publik. LEX nr 1468059; wyrok sygn. akt II SA/Gd 185/13 z dnia 5 czerwca 2013 r., publik. LEX nr 1330731). Kwestia udostępnienia orzeczeń sądu może być uzależniona od ochrony prawa prywatności, tajemnicy przedsiębiorcy czy innych tajemnic ustawowo chronionych (por. wyrok II SAB/Kr 92/07, publik. LEX nr 505400; wyrok II SAB/Wa 83/04, publik. LEX nr 158993; wyrok II SAB/Wa 58/04, publik. LEX nr 158991). Oczywiście możliwa i konieczna jest anonimizacja orzeczenia dyscyplinarnego z uwagi na prywatność osób fizycznych i informacji podlagającej ochronie prawnej. Jednakże, co należy podkreślić, anonimizacja tych danych nie może stanowić postawy do odmowy udostępnienia orzeczenia dyscyplinarnego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Mają zatem na względnie powyższe ustalenia faktyczne i prawne należy stwierdzić, iż Wyższy Sąd Dyscyplinarny Adwokatury pozostaje w bezczynności, ponieważ nie udzielił wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był obowiązany, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do zobowiązania Sądu Dyscyplinarnego do rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej przyjmując, że działanie organu wyczerpuje znamiona bezczynności. Jednocześnie Sąd uznał, stosownie do brzmienia art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ w zakreślonym prawem terminie ustosunkował się do żądania wnioskodawcy lecz w sposób nieprawidłowy ten wniosek załatwił. Oznacza to, że bezczynność organu nie wynikała z lekceważenia wnioskodawcy i celowego działania nakierowanego na niezałatwienie sprawy, a świadczy raczej o zastosowaniu błędnej wykładni przepisów u.d.i.p. Powyższa ocena skutkowała także oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej przewidzianej przepisami wysokości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W niniejszej sprawie sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny, okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczność dyscyplinowania organu w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego w pkt 4 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżące Stowarzyszenie wpis sądowy w wysokości 100 zł. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.