IV SA/Wa 3067/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy [...] (dalej: "Rada", "organ") na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm. – dalej również "ustawa") w dniu [...] kwietnia 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej jako: "Prokurator", "skarżący") pismem z dnia 17 października 2017 r., powołując się na art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177) w zw. z art. 8 § 1, w zw. z art. 13 § 1, w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 w zw. z art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., zaskarżył powyższą uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w całości. Skarżący zarzucił przedmiotowej uchwale istotne naruszenie prawa, a mianowicie: - art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 9a ust. 3-5 i 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r., o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa w: § 10, § 11 ust. 4 i 10 oraz § 12 i samodzielne określenie katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz grup roboczych i wskazywanie ich kompetencji oraz przyznawanie członkom zespołu prawa do przetwarzania danych osobowych i nałożenie obowiązku złożenia oświadczenia o zachowaniu poufności jak również formułowania niewskazanych przez ustawę warunków odwoływania członka Zespołu w razie naruszenia zasad poufności; - art. 88 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523) poprzez zaniechanie ogłoszenia zaskarżonej Uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa M. oraz określenie terminu w § 16 jej wejścia w życie z dniem podjęcia; - § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283), przez powtórzenie w § 10, § 11 ust. 9 i § 12 ust. 1-4 zaskarżonej Uchwały przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że w § 10 (powinno być w § 4) uchwały Rada Gminy określiła własny, niezależny od ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a w końcowej części sprzeczny z nią katalog podmiotów, które wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego. Tymczasem o składzie zespołu stanowi sama ustawa, która w art. 9a ust. 3 i 4 wskazuje podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie wchodzą w jego skład. Natomiast w ust. 5 tego artykułu określa, jakie podmioty wchodzą w skład zespołu fakultatywnie. Tak więc poza powtórzeniem normy ustawowej zaskarżona Uchwała zawiera sprzeczne z ustawą wskazanie, że w skład zespołu wchodzi również przedstawiciel Prokuratury Rejonowej. Wobec powyższego ustalenie w § 10 Uchwały w sposób odrębny katalogu podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, a częściowo niedopuszczalne powtórzenie przepisów ustawy, w związku z tym Rada Gminy dopuściła się w tym zakresie istotnego naruszenia prawa. Skarżący podniósł także, że podobnie przekroczenie ustawowej delegacji stanowi sformułowanie w § 12 ust. 5 Uchwały dodatkowej przesłanki odwołania członka zespołu w razie uzasadnionego podejrzenia naruszenia obowiązku zachowania poufności informacji , o których członek zespołu dowiedział się w związku z funkcją. Tego rodzaju wymogi oraz ograniczenia winna formułować sama ustawa, albowiem nie mieszczą się one w pojęciu określenia "trybu i sposobu powoływania członków zespołu" oraz "szczegółowych warunków jego funkcjonowania". Wskazał, że kompetencje Rady wynikające z w/w pojęć ograniczone są jedynie do uszczegółowienia procedury wyłaniania składu zespołu interdyscyplinarnego i nie wskazują na uprawnienia Rady do samodzielnego tworzenia przepisów o charakterze materialnoprawnym, które ograniczają bądź wykluczają członkostwo w zespole zwłaszcza, że ustawodawca nie przewiduje tego rodzaju konsekwencji. Zdaniem Prokuratora, zawarcie w § 12 pkt 4 Uchwały obowiązku zachowania poufności danych, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, gdyż taki obowiązek został zawarty w ustawie – w art. 9c ust. 3, a dodatkowo stanowi naruszenie § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Ponadto sformułowania stanowiące nierzadko dosłowne powtórzenie norm ustawowych znalazły się również zdaniem skarżącego w innych przepisach zaskarżonej Uchwały tj. § 10, § 11 ust. 9 i § 12 ust. 1-3 i z tego powodu nie mogą się ostać jako naruszające prawo w sposób istotny. Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, kierowana jest bowiem do nieograniczonej liczby adresatów, w określonym w normie stanie hipotetycznym i została wydana przez uprawniony organ. Dotyczy to w szczególności norm zawartych w Uchwale określających możliwość przetwarzania przez członków zespołu danych innych osób, ale też możliwości udziału w zespole osób innych niż członkowie organów Gminy tj. również podmiotów wobec niej zewnętrznych. Jako akt prawa miejscowego podlega ona publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa M., czego zaniechano w niniejszej sprawie. Ponadto skarżący zarzucił, że w sposób niewłaściwy określono dzień wejścia w życie uchwały. Art. 4 Ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych termin wejścia w życie aktu określa na 14 dni od chwili jego opublikowania, o ile sam akt nie określa dłuższego terminu. Określenie terminu krótszego, jednak ograniczonego nadal terminem ogłoszenia w dzienniku urzędowym, nastąpić może wyłącznie w sytuacjach opisanych w art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy, tj. w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem państwa. Brak jest natomiast możliwości określenia wejścia w życie aktu normatywnego z dniem jego uchwalenia w szczególności, gdy żadne istotne względy nie wskazują na taką konieczność. Należało więc, zdaniem skarżącego, bądź to zaniechać określenia terminu wejścia w życie uchwały, bądź to określić go zgodnie z przepisami wyższego rzędu. Powyższym obowiązkom w przypadku zaskarżonej Uchwały nie zadośćuczyniono, co powoduje, że jest ona nieważna w całości wobec naruszenia przepisu art. 88 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania. Podniósła, że zaskarżona Uchwała nie jest aktem prawa miejscowego bowiem nie reguluje kwestii ustrojowych gminy, nie zawiera też norm prawnych powszechnie obowiązujących, nie nakłada również obowiązków i nie przyznaje uprawnień określonym adresatom, nie stanowi też podstawy do wydania indywidualnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177 ze zm.) stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 P.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 P.p.s.a., a skarga prokuratora nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając przedmiotową skargę należy wskazać, że najdalej idącym zarzutem skargi - w razie uwzględnienia uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości - jest istotne naruszenie art. 88 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust.1, art. 4 ust.1 i art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (u.o.a.n.), poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono dłuższy termin jej wejścia w życie. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy. Rozważając wskazane zagadnienie, Sąd przede wszystkim zauważa, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 21 lutego 2008 r., II SA/Ol 29/08, publ. LEX 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 18 lipca 2006 r. (I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 -5 ustawy zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie uchwała zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały funkcjonują też normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro ustawodawca w art. 9a ust. 3 ustawy określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana Radzie Gminy, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Prokuratury Rejonowej, czy też organizacji pozarządowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Należy zatem przyznać rację Prokuratorowi, że przedmiotowa uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Tymczasem uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym a także w § 3 zaskarżonej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia, co niewątpliwie narusza art. 2 ust.1, art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., na co zasadnie wskazał Prokurator w skardze, a co obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W tej sytuacji, w związku ze stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości z przyczyny wyżej wskazanej – nieopublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa M. - Sąd uznał, że zbędne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących poszczególnych paragrafów uchwały (§ 10, § 11 ust. 4, 9, 10, § 12 ust. 1-4, § 16). Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.