IV SA/Wa 1916/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Izabelin 1. stwierdza nieważność § 16 załącznika do zaskarżonej Uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. W dniu [...] lutego 2012 r. Rada Gminy I. (dalej też jako "Rada Gminy") – wskazując w podstawie prawnej na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g."), art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.; dalej też jako "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę", w skrócie "u.z.z.w.") – podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i doprowadzania ścieków na terenie Gminy I. (zwaną też dalej "Uchwałą"). W § 16 ust. 1 tej uchwały postanowiono, że: "Odbiorca usług realizuje na swój koszt: a) przyłącze wodociągowe; b) przyłącze kanalizacyjne". W ust. 2 postanowiono, że " Przedsiębiorstwo dokonuje protokolarnego odbioru wykonanych robót i montuje na swój koszt wodomierz główny". W § 15 ust. 3 tej uchwały postanowiono, że: " Warunkiem przystąpienia do robót przyłączeniowych jest wcześniejsze uzgodnienie z Przedsiębiorstwem terminu rozpoczęcia prac". Pismem z [...] czerwca 2018 r. (sygn. [...]) Prokurator Okręgowy w W. (dalej też jako "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w/w Uchwałę w części obejmującej § 15 ust. 3 oraz § 16 Regulaminu stanowiącego załącznik do wymienionej uchwały i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części. Zarzucił istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 19 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, które polegało na bezzasadnym oczywiście sprzecznym z treścią wskazanych przepisów obciążenia odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych realizowanych przez gminę kosztami przyłączenia nieruchomości odbiorcy do zbiorowej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że stanowione przez organy samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny być wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Naruszenie powszechnie obowiązującego prawa przez akt niższego rzędu stanowi zatem podstawę do stwierdzenia jego nieważności przez sąd administracyjny. Podniósł, że przepis art. 19 u.z.z.w. określa zakres kompetencji organów samorządu gminnego co do uchwalania regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Ust. 5 pkt 4 cyt. artykułu przewiduje uprawnienie do określania warunków przyłączenia do sieci bez jednoznacznego wskazania czy chodzi wyłącznie o warunki techniczne, czy tez o podłączenie posesji odbiorcy może zostać uzależnione od poniesienia przez niego związanych z tym kosztów. Wskazał też, że art. 31 ust. 1 u.z.z.w. eliminuje tę wątpliwość. Przepis ten wyraźnie stanowi, że "Osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne mogą przekazać je odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu na warunkach uzgodnionych w umowie". Przesądzone zatem zostało, zdaniem skarżącego, że koszty przyłączenia posesji odbiorcy do sieci ponosi gmina, a w konsekwencji niedopuszczalne jest kierowanie przez gminę żądania, aby odbiorca pokrył wymienione koszty ze środków własnych. Przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych na potwierdzenie zasadności skargi: wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr 851/10, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim II SA/Go 432/06, wyrok NSA II OSK 431/08. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, wniosła o oddalenie skargi, uznając skargę za całkowicie bezzasadną. Podniosła, że zaskarżony § 15 ust. 3 Regulaminu nie odnosi się do kosztów budowy przyłącza czy ich rozliczania między Gminą a odbiorcą przyłącza. Wskazała też, że zaskarżony § 16 Regulaminu nie nakłada ani nie przerzuca na odbiorcę w sposób nieuprawniony kosztów należących do Gminy lecz odnosi się do zagadnienia podziału kosztów budowy przyłączy do sieci zgodnie z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. Przywołane w skardze wyroki odnoszą się do innego zagadnienia. Z żadnego postanowienia Regulaminu nie wynika by Rada Gminy I. postanowiła o niedopuszczalnym, bo bezpodstawnym obciążaniu obowiązkiem wybudowania urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, jednostronnego nakładania obowiązków, w tym opłat (np. za podłączenie się do gminnej sieci) lub (jak ujmuje Prokurator) przerzucaniu kosztów na dysponentów przyłączanych nieruchomości. Zaprezentowana przez skarżącego wykładnia wskazanych w skardze podstaw prawnych, a w konsekwencji zastosowanie ich do zaskarżanych regulacji w istocie prowadzi do pominięcia i zakwestionowania art. 15 u.z.z.w. i uregulowanego tam przez ustawodawcę podziału obowiązku i kosztów między przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a osobę ubiegająca się o przyłączenie do sieci lub odbiorcę usług. Rada podniosła też, że uwzględnienie w Regulaminie normy art. 15 ust. 2 u.z.z.w. przez sformułowanie § 16 nie może być oceniane jako naruszenie prawa i to w stopniu istotnym zatem zarzut Prokuratora w zakresie naruszenia art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę ocenić należy jako niezasadny. Także niezasadny jest zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 u.z.z.w., który to przepis formułuje uprawnienie osób budujących z własnych środków urządzenia wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie ich odpłatnego przekazania na rzecz gminy lub przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, zatem reguluje inne zagadnienia niż zaskarżone przepisy Regulaminu. Tym samym w ocenie organu zarzut naruszenia tego przepisu jest nie tylko niezasadny, ale bezprzedmiotowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Na wstępie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 3 § 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa (verba legis: "sprzeczności z prawem"), które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (argument a contrario z art. 91 ust. 4 u.s.g.), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. Przedmiotem tak rozumianej oceny jest w niniejszym postępowaniu sądowym uchwała nr [...] Rady Gminy I. z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i doprowadzania ścieków na terenie Rady Gminy I. – w zaskarżonej części, obejmującej § 15 ust. 3 i § 16. W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie – tj. co do ww. postanowień – Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Jest faktem notoryjnym, że Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z dnia [...] kwietnia 2012 r. (poz. [...]) i weszła w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia (§ 3 Uchwały). Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przystępując do kontroli zaskarżonej części Uchwały pod względem jej legalności (zgodności z prawem) – należy wyjść od stwierdzenia, że uchwała w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest bez wątpienia aktem prawa miejscowego. Zostało to przesądzone expressis verbis przez ustawodawcę w art. 19 ust. 4 ustawy. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji, należy stwierdzić, że uchwała ta mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie. W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynikało wprost z art. 19 ust.3 u.z.z.w., który w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały. W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; obecnie: Dz. U. 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206) Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego i sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Wypada podkreślić, że należałoby się jednak wystrzegać dokonywania nawet takich dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby, odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany, może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonej Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia określonego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., ani powielać – a tym bardziej modyfikować – unormowań zawartych w przepisach ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę lub innych ustaw. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są traktowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA). W ocenie Sądu z takim naruszeniem prawa mamy do czynienia w przypadku zaskarżonego § 16 Załącznika do Uchwały, który stanowi, iż: "Odbiorca usług realizuje na swój koszt: a) przyłącze wodociągowe; b) przyłącze kanalizacyjne". W ust. 2 postanowiono, że: " Przedsiębiorstwo dokonuje protokolarnego odbioru wykonanych robót i montuje na swój koszt wodomierz główny". Nie ulega bowiem wątpliwości, że cytowane postanowienie zawarte w załączniku do Uchwały powiela – i to z modyfikacjami – regulację zamieszczoną w art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.z.z.w., w brzmieniu: ust.2 - "Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci."; ust. 3: "Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego – odbiorca usług". Skoro analizowana problematyka ponoszenia kosztów przyłączy oraz innych elementów infrastruktury technicznej niezbędnych do przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej – tak w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym – została wyczerpująco uregulowana w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, to już z tego powodu należy przyjąć, iż nie mieści się ona w zakresie upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., a w konsekwencji nie może być też powielana, modyfikowana, dookreślana ani uzupełniana w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującym na terenie gminy. Dalsza wadliwość § 16 Uchwały polega na tym, iż w postanowieniu tym ustawowa regulacja art. 15 ust. 2 i 3 u.z.z.w. została powtórzona nie w sposób dosłowny, lecz z modyfikacjami. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zaskarżony § 16 narusza prawo w stopniu istotnym. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 16 Załącznika do Uchwały – pkt I wyroku. Odnosząc się do argumentacji Prokuratora wskazać należy, że nie zauważył on, że faktycznie zakwestionował rozwiązanie przyjęte w samej ustawie, co słusznie podnosi organ w odpowiedzi na skargę. Zauważyć też trzeba, że Prokurator na poparcie swoich zarzutów przytoczył orzecznictwo nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy niniejszej. I tak sprawa II SA/Kr dotyczyła niedopuszczalnego ustawą nałożenia opłaty jednorazowej w związku z przyłączeniem do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, sprawa II SA/Go [...] dotyczyła niedopuszczalnego obciążenia właściciela przez gminę obowiązkiem wybudowania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych z własnych środków, nawet za zgoda właściciela, zaś NSA w przywołanym w skardze wyroku II OSK 431/08 orzekł o niedopuszczalności uzależnienia wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci gminnej od uprzedniego zawarcia przez inwestora umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Odnośnie naruszenia § 15 ust. 3 zauważyć należy, że uregulowanie tam zawarte nie odnosi się w żadnym stopniu do kosztów budowy przyłącza czy ich rozliczania między gminą a odbiorcą przyłącza. Postanowienie to nie narusza też jakiegokolwiek przepisu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Prokurator w swej skardze nie motywuje swego żądania w tej części. Skargę w tej części jako niezasadną oddalono – art. 151 p.p.s.a.