VII SA/Wa 503/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. J., A. J. i J. J. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących J. J., A. J. i J. J. kwotę 831 zł ( osiemset trzydzieści jeden ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej "Minister Kultury") postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania J. J., A. J. i J. J., zwanych dalej "skarżącymi", od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej "[...] WKZ") z [...] września 2016 r. znak: [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania. Decyzja organu pierwszej instancji pozwala J. K., M. K. i P. K. (dalej "inwestorzy"), na prowadzenie określonych robót budowlanych przy urządzeniu budowlanym stanowiącym część zabytku nieruchomego, wpisanego do rejestru zabytków jako: obszar zespołu dawnej papierni i kanału rzeki [...] w [...] przy ul. P.. Zabytek jest wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] czerwca 1988 r., a obecnie jest zarejestrowany pod numerem [...]. Natomiast wskazana decyzja [...] WKZ pozwala na prowadzenie robót budowlanych określonych jako remont rurociągu doprowadzającego wodę z kanału do komory turbinowej wraz z konstrukcją ramy nośnej rurociągu, zgodnie z dokumentacją: "Program robót budowlanych". Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 1. W dniu [...] sierpnia 2016 r. do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] wpłynęło podanie inwestorów z wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (zwanego potocznie "pozwoleniem konserwatorskim"), w przedmiocie i zakresie: remont rurociągu doprowadzającego wodę z kanału do komory turbinowej wraz z konstrukcją ramy nośnej rurociągu, w lokalizacji: [...] ul. P., działka nr ewid. [...]. 2. Po rozpatrzeniu wniosku [...] WKZ w dniu [...] września 2016 r. wydał decyzję pozwalającą inwestorom na przeprowadzenie robót budowlanych przy ww. zabytku nieruchomym, z terminem ważności pozwolenia do 1 września 2019 r. Decyzja została wydana na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446; dalej "u.o.z.o.z."), art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 poz. 290; dalej "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej "k.p.a."). Organ pierwszej instancji stwierdził, że ocena pod względem formalnym wykazała kompletność podania, a ocena merytoryczna doprowadziła do wniosku, że roboty są dopuszczalne i ich wykonanie nie spowoduje negatywnych konsekwencji dla zabytku. 3. Od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pismem z dnia [...] września 2017 r. odwołanie złożyli skarżący twierdząc, że inwestorzy nie posiadają tytułu prawnego do władania akweduktem, stanowiącym część zabytku. Zdaniem skarżących księga wieczysta nr [...] obejmuje tylko i wyłącznie działki nr ewid. [...] oraz sam budynek młyna z urządzeniami w nim się znajdującymi. Aktualnie toczy się sprawa sądowa o ustalenie treści wpisu w ww. księdze wieczystej, w odniesieniu do własności działek [...]i [...] wraz z urządzeniami wodnymi, które w 1945 r. zostały nadane aktem własności skarżącemu J. J. i nigdy nie zostały mu formalnie odebrane. Skarżący podnieśli, że akwedukt jest zakończeniem kanału młyńskiego i jego rozbiórka może doprowadzić, przy wysokim poziomie wody w rzece [...], do zatopienia drogi i przyległych działek, natomiast naruszenie konstrukcji akweduktu spowoduje osunięcie się kamiennego muru oporowego, który w części jest własnością skarżących oraz Skarbu Państwa. Skarżący sformułowali również inne zarzuty pod adresem decyzji [...] WKZ. 2. Minister Kultury postanowieniem z 28 grudnia 2017 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z.o.z. (tekst jedn. Dz. z 2017 r., poz. 1086) oraz art. 134 k.p.a. Organ powołując się na art. 134 k.p.a. stwierdził, że na etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy zobowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie, a kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania. Organ odwoławczy wskazał także, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją [...] WKZ z [...] września 2016 r. oraz że decyzja ta nie została im doręczona. Za jedyną stronę postępowania organ uznał inwestorów. Decyzja została im doręczona 6 września 2016 r. i stała się prawomocna (ostateczna) w dniu [...] września 2016 r. W obliczu złożenia odwołania 15 września 2017 r. organ zobowiązany był stwierdzić jego niedopuszczalność. 4. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając uchylenia postanowienia w całości, zasądzenia od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych, oraz kosztu złożenia pełnomocnictwa), a także rozpoznania sprawy na rozprawie. Skarżący zarzucili postanowieniu organu drugiej instancji naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. przez mylną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżący nie są stroną postępowania, pomimo że sporny rurociąg częściowo położony jest na gruntach stanowiących ich własność; 2) art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 134 k.p.a. przez mylne przyjęcie, że odwołanie w sprawie było niedopuszczalne; 3) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a., art. 148 § 1 i 2 k.p.a., przez niewłaściwe ich zastosowanie i nie rozpatrzenie sprawy w wyniku wznowienia postępowania; 4) art. 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. ze względu na nie wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, niepełną analizę zgromadzonego materiału dowodowego oraz nie dokonanie jakichkolwiek ustaleń zmierzających do stwierdzenia, czy skarżącym służy przymiot strony w niniejszym postępowaniu, nie wyjaśnienie i w konsekwencji gołosłowne przyjęcie, że nie przysługuje im legitymacja strony; 5) art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, a także nie zawiadomienie ich o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z materiałem sprawy; 6) art. 140, 143, 191 k.c., przez błędne pominięcie faktu, że skarżący posiadają przymiot strony wynikający z przysługującego im prawa własności nieruchomości; 7) art. 36 ust. 5 u.o.z.o.z. przez błędne przyjęcie, że inwestorzy wykazali za pomocą dokumentów przysługujący im rzekomo tytuł prawny do obiektu, którego dotyczy decyzja o prowadzeniu robót budowlanych. Skarżący stwierdzili, że w ich ocenie zachodzą zasadnicze wątpliwości co do tego, kiedy została wydana decyzja [...] WKZ, znak: [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r., będącym następstwem rozmowy przeprowadzonej z pracownikiem [...] WKZ, w której skarżący J. J. uzyskał informację o toczącym się postępowaniu w sprawie rozbiórki akweduktu, złożył on zapytanie dotyczące tego postępowania. W odpowiedzi organ poinformował, że udzielił na rzecz wnioskodawcy posiadającego tytuł prawny do zabytku pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych nr [...] z dnia [...] września 2017 r. [sic!], które mają być zrealizowane zgodnie z "Programem Robót Budowlanych". Skarżący wnieśli od rzeczonej decyzji odwołanie, a pismem z [...] października 2017 r., [...] WKZ zawiadomił skarżących o przesłaniu odwołania do Ministra Kultury, wskazując jako datę wydania decyzji dzień [...] września 2017 r. Dopiero po otrzymaniu postanowienia Ministra Kultury skarżący dowiedzieli się, że przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku została wydana jednak [...] września 2016 r. Skarżący podkreślają, że gdyby decyzja została wydana w dniu [...] września 2017 r., ich odwołanie byłoby złożone w terminie, ponieważ nie upłynąłby jeszcze termin do złożenia odwołania przez podmioty uznane za strony przez organ. Natomiast w przypadku, gdy decyzja została wydana [...] września 2016 r., odwołanie z [...] września 2017 r., należałoby potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania, czego jednak organ nie uczynił. W zaistniałej sytuacji organ winien był wyjaśnić, czy ich pismo nie stanowi wniosku o wznowienie postępowania. Skarżący wskazali ponadto, że służy im przymiot strony, ponieważ sporny akwedukt opiera się w zakresie jednego przyczółka o mur oporowy znajdujący się na działce nr ewid. [...], stanowiącej własność skarżącego J. J.. Ponadto, akwedukt stanowi część kanału rzeki [...] i jest niezbędny dla zapewnienia przepływu wody w kanale. Dzięki temu zasilana jest fontanna położona na działce nr ewid. [...], stanowiącej własność skarżącego J. J.. Wody kanału zasilają również drenaże służące do nawadniania gruntów należących do skarżącego A. J., przebiegających przez działkę nr ewid. [...]. Skarżący informują, że w ich opinii kanał i akwedukt stanowi ich własność, zaś przed Sądem Rejonowym w K. toczy się postępowanie o ustalenie zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, w odniesieniu do działek nr ewid. [...] i [...], po których płynie kanał rzeki [...]. Jednocześnie skarżący zawiadamiają, że z ostrożności procesowej wnieśli o zasiedzenie tych działek w postępowaniu, jakie toczy się przed Sądem Okręgowym w G. pod sygn. akt [...]. Skarżący twierdzą, że prawa własności akweduktu nie mogli wykazać, gdyż źródłem takiego prawa nie może być "przekazanie" urządzeń. Stąd prawo własności akweduktu, jak i działek kanału uznać można za sporne, co powinno uniemożliwić wydanie decyzji w niniejszej sprawie. 1. Odpowiadając w dniu [...] lutego 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że w jego ocenie zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć w części z innych powodów niż w niej wskazane. 1. Na wstępie Sąd zobowiązany jest wyjaśnić, że pojęcie niedopuszczalności odwołania użyte w art. 134 k.p.a. nie zostało szczegółowo zdefiniowane ani uregulowane w przepisach postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy rozróżnić niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu wniesienia odwołania. Są to odrębne instytucje procesowe i sposób ich rozumienia oraz stosowania wynika z ustaleń nauki prawa (doktryny) a także orzecznictwa sądów administracyjnych (patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 24/18 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 182/18). W niniejszej sprawie organ drugiej instancji przyjął, że wystąpiła niedopuszczalność odwołania i nie odnosił się bezpośrednio do kwestii dochowania lub uchybienia terminu wniesienia środka zaskarżenia. W związku z tym, badając stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu należy podkreślić, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek przedmiotowych lub podmiotowych. Do pierwszych zalicza się m. in. zaskarżenie aktu nie będącego decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albo wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie, wniesienia odwołania w stosunku do określonych decyzji administracyjnych w postępowaniu jednoinstancyjnym itp. Jeśli natomiast mowa o podmiotowych przesłankach niedopuszczalności odwołania, to należy do nich niezdolność odwołującego się do dokonywania czynności prawnych oraz oczywisty brak legitymacji odwoławczej. Kluczowym argumentem uzasadniającym - zdaniem Ministra Kultury - stwierdzenie niedopuszczalności odwołania było przekonanie, że skoro skarżący nie byli stroną w postępowaniu przed organem konserwatorskim pierwszej instancji, to jasne jest, że nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, a zatem nie mają oni również zdolności do złożenia odwołania, jako środka zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego jest błędne. Kwestia przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku należy do wysoce spornych zagadnień i powinna być rozstrzygnięta zgodnie z ogólnymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych, polegające na wniesieniu odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia takiego środka zaskarżenia, może być stwierdzona tylko wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty. Nie wystarczy wszakże konstatacja, że podmiot wnoszący odwołanie nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W wiodącym komentarzu do art. 134 k.p.a. stwierdza się jednoznacznie, że "w razie gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie" (B. Adamiak, Komentarz do art. 134 k.p.a., w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wydanie, Warszawa 2014, str. 533, Nb 3). Przedstawiona zasada powinna być zastosowana tym bardziej, gdy podmiot wnoszący odwołanie uprawdopodobnił, wskazując na dokumenty potwierdzające przysługujące mu prawo własności określonych nieruchomości, które byłyby objęte robotami budowlanymi zaplanowanymi przy zabytku. W rozpatrywanej sprawie Minister Kultury nie zastosował powyższej zasady a jedynie stwierdził niedopuszczalność odwołania powołując się na okoliczność braku udziału odwołujących się w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Sytuację dodatkowo skomplikował fakt, że odwołanie zostało złożone dopiero wówczas, gdy J. J.i otrzymał od [...] WKZ pismo z [...] września 2017 r. informujące, że przedmiotowe pozwolenie konserwatorskie zostało udzielone inwestorom decyzją z dnia [...] września 2017 r. [k. 34 akt administracyjnych organu II instancji]. W takim stanie rzeczy skarżący mógł wierzyć, że składa odwołanie w terminie przewidzianym przez art. 129 § 2 k.p.a. W skardze do Sądu skarżący wskazali, że gdyby było im wiadome, że pozwolenie konserwatorskie zostało wydane rok wcześniej, wnieśliby o wznowienie postępowania. Dlatego też skarżący zarzucają postanowieniu organu odwoławczego naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 i art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. W opinii Sądu prawidłowe działanie organu odwoławczego, po wpłynięciu odwołania złożonego przez skarżących i stwierdzeniu, że w powołanym piśmie [...] WKZ znalazła się błędnie wpisana data wydania pozwolenia konserwatorskiego, powinno zatem polegać na wystąpieniu z pismem do skarżących o wyjaśnienie, czy ich "odwołanie" należy traktować jako ten właśnie środek zaskarżenia, czy też jako wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 147 k.p.a. Dopiero po wyjaśnieniu przez skarżących jaki sens należy nadać ich pismu, organ drugiej instancji powinien rozpatrzeć odwołanie rozpoczynając od ustalenia przymiotu strony, albo wszcząć postępowanie nadzwyczajne i w pierwszej fazie tego postępowania ustalić, czy wystąpiła okoliczność wskazywana przez skarżących (wnioskodawców) upoważniająca ich do wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W świetle powyższych ustaleń Sąd stwierdza, że Minister Kultury, jako organ odwoławczy, naruszył art. 127 § 1 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., a jednocześnie art. 147 k.p.a. w zw. z art. 145. § 1 pkt 4 k.p.a. Z tego względu Sąd postanowił uchylić zaskarżone postanowienie. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy zwróci się do skarżących o wskazanie, jak należy zakwalifikować czynność prawną wyrażoną w "odwołaniu" z dnia [...] września 2017 r., a następnie podejmie odpowiednie czynności, zależnie od stanowiska skarżących zaprezentowanego w odpowiedzi na pytanie organu odwoławczego. 1. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt. I sentencji. O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 300 zł oraz kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego, a także kwota 51 złotych tytułem opłat skarbowych od pełnomocnictw udzielonych przez trzech skarżących, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 roku, poz. 1804).