IV SA/Po 597/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze sprzeciwu O. o. na postanowienie Wojewody z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala sprzeciw w całości Sygn. akt IV SA/Po [...] U Z A S A D N I E N I E W dniu 17 listopada 2017 r. R. K. powołując się na art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. złożył wniosek do Prezydenta Miasta P. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z dnia 24.10.2016 r. o pozwoleniu na rozbiórkę istniejącego parkingu i budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w paterze i garażem podziemnym przy ul. [...] w P. oraz budowę i przebudowę zjazdów, jak również wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z dnia 29.06.2017 r. o zmianie ww pozwolenia na budowę w zakresie projektu zagospodarowania terenu i charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Postanowieniem z dnia 12 marca 2018 r. nr sprawy : [...] Prezydent Miasta P. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w powyższej sprawie. W uzasadnieniu wskazując, iż we wstępnej fazie postępowania organ bada formalne podstawy wznowienia zmierzające do ustalenia jego dopuszczalności. Zgodnie z art.148 § 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania z powodu braku udziału strony w postępowaniu należy złożyć w terminie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o istnieniu decyzji niezależnie od źródła, z którego pochodzi ta informacja. Nawet gdyby uznać, że wnioskodawca dowiedział się o przedmiotowych decyzjach w dniu 17 października 2017 r., to nie dochował on terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Podanie wpłynęło do organu w dniu 21 listopada 2017 r. i to jest w ocenie organu data miarodajna dla ustalenia miesięcznego terminu do złożenia podania. Tym samym wnioskodawca przekroczył miesięczny termin do złożenia podania, który upłynął z dniem 17 listopada 2017 r. Do zachowania tego terminu nie stosuje się art.57 § 5 pkt 2 k.p.a., który pozwala na dochowanie terminu poprzez nadanie pisma w polskiej placówce pocztowej, gdyż jest to przepis, który znajduje zastosowanie dopiero w toku postępowania, a nie przed jego wszczęciem. Zgodnie bowiem z art.61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, tj. w niniejszej sprawie data wpływu podania do urzędu, czyli dzień 21 listopada 2017 r. W zażaleniu na opisane postanowienie R. K. zażądał uchylenia postanowienia oraz wnikliwego zbadania sprawy przez organ II instancji. Postanowieniem z dnia 17 maja 2018 r. nr [...] Wojewoda, wskazując na art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, określone w art. 145 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, stanowiącym wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w formie postanowienia. Taka sytuacja oznacza, że podstawą do odmowy mogą być tylko względy formalne, a nie merytoryczne. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania jest możliwe tylko wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy wnioskodawca złożył żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 148 § 1 "Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania". W ocenie organu II instancji w pierwszej kolejności organ I instancji winien zbadać, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie. Bowiem jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 08.05.2013r., sygn. akt IV SA/Po 22/13 istnieje "obowiązek badania podstaw formalnych wniosku, ponieważ tylko brak tych podstaw i uchybienie terminowi w złożeniu wniosku pozwala na wydanie postanowienia w trybie art. 149 § 3 k.p.a. (...)". Nadto sąd we wskazanym wyroku dodatkowo wyjaśnił, iż "Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy administracji publicznej w pierwszej kolejności powinny skontrolować przesłanki formalne wniosku o wznowienie postępowania - w niniejszym postępowaniu przede wszystkim przedmiotowe, a także skontrolować zachowanie terminu do złożenia wniosku wznowieniowego. Brak zachowania terminu, bądź brak przyczyn przedmiotowych powinny skutkować wydaniem postanowienia w trybie art. 149 § 3 k.p.a.". Organ wyjaśnił, iż podczas ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji winien w pierwszym rzędzie samodzielnie zbadać podstawy formalne wniosku i wyjaśnić czy został on złożony w terminie. Należy zatem ustalić w sposób jednoznaczny, kiedy wnioskodawca dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego wskazanymi decyzjami. Źródłem dowiedzenia się o wydaniu decyzji przez wnioskodawcę nie jest czynność procesowa organu administracji publicznej (czynność doręczenia decyzji). Prezydent Miasta P. po zapoznaniu się z wyjaśnieniami wnioskodawcy dotyczącymi tego kiedy dowiedział się o wydanych decyzjach pozwolenia na budowę, aby móc przyjąć, że wyjaśnienia te nie są zgodne z prawdą ( a tym samym wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie, o którym stanowi art.148 § 2 k.p.a.), zobowiązany był ustalić wszystkie te obiektywne okoliczności, które potwierdziłyby jego stanowisko. Stwierdzenie, iż rozpoczęcie robót na terenie nieruchomości inwestycyjnej położonej w bezpośrednim sąsiedztwie z miejscem zamieszkania zainteresowanego przesądza o niedochowaniu przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest niewystarczające bo nie poparte stosownymi dowodami. Organ nie wyjaśnił i nie przytoczył konkretnych okoliczności, które dowodziłyby, że w tym czasie wnioskodawca "dowiedział się o decyzji". Uwzględniając powyższe rozważania zasadnym stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Podczas ponownego rozpatrywania sprawy organ winien w pierwszej kolejności ustalić, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, wynikającym z art. 148 § 1 k.p.a., a następnie w zależności od poczynionych ustaleń, podjąć stosowne działania w sprawie. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] spółka z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 148 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uczestnik dochował miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania; naruszenie art.138 § 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego; naruszenie art.149 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie, w której oczywistym jest, iż wnioskodawca nie posiada przymiotu strony postępowania, którego wznowienia się domaga. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 935) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia kasacyjnego, uchylającego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Na wstępie rozważań zwrócić należy uwagę, iż jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada trwałości decyzji ostatecznych, która ma na celu nie tylko ochronę praw nabytych strony, ale w ogóle istniejącego porządku prawnego. Pewność obrotu prawnego wymaga, by decyzje ostateczne były co do zasady trwałe. W systemie prawa polskiego każda ostateczna decyzja administracyjna korzysta z domniemania prawidłowości. Organ, który wydał decyzję wadliwą, jest tą decyzją związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem. Wszelkie decyzje ostateczne organów administracyjnych, zgodnie z zasadą ich trwałości, mogą być weryfikowane zupełnie wyjątkowo, tylko i wyłącznie w określonych trybach nadzwyczajnych. Doniosłość tej zasady powoduje, jak się podkreśla w doktrynie prawa administracyjnego, że stabilizacja porządku prawnego jest wartością większą niż potrzeba eliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji. Mimo to ustawodawca przewidział tryby wzruszania decyzji ostatecznych, a jednym z nich jest przewidziana w rozdziale 12 działu II k.p.a. możliwość wznowienia postępowania. Postępowanie o wznowienie jest odrębnym, obok postępowania o stwierdzenie nieważności oraz postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej, trybem wzruszenia decyzji ostatecznych. Przedmiotem tego postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zauważyć jednak należy, iż omawiane postępowanie nie stanowi kolejnej "trzeciej instancji", w której bada się sprawę ponownie w jej całokształcie. Wspomnianą kontrolę wyznaczają określone przepisami przesłanki, wystąpienie których dopiero otwiera możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Oznacza to, że korzystanie z tego nadzwyczajnego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach i na zasadach określonych w k.p.a. Omawiany tryb służy rozwiązaniu sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo, gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. Ustawodawca w art.145 § 1, art.145a § 1 i art.145b § 1 k.p.a. wymienił istotne wady postępowania, których wystąpienie obliguje organ do wznowienia postępowania w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano uwagę, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów procesowych, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 11/02 (ONSA 2003/3/86) stwierdzono, że "Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz, w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym. Postępowanie wznowieniowe toczy się tym samym w zawężonych ramach. Jego przedmiotem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności, powołane przez wnioskodawcę, a wymienione w art. 145 § 1, art.145a § 1 i art.145b § 1 k.p.a. i ich znaczenia dla rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przepisy normujące instytucję wznowienia postępowania wyodrębniają dwa etapy tego postępowania. W pierwszym etapie organ, który jest właściwy do załatwienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, bada czy podanie o wznowienie wniosła strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., tj. podmiot, który powołuje się na swój interes prawny, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, a także, czy dotyczy ono decyzji ostatecznej oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które rozpoczyna drugi etap postępowania i stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). W ocenie Sądu Wojewoda prawidłowo w kontrolowanym postępowaniu stwierdził, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, naruszające przepisy postępowania administracyjnego w sposób istotny, albowiem organ nie zbadał czy przedmiotowy wniosek został złożony w terminie. Organ winien przede wszystkim ustalić, czy rzeczywiście wnioskodawca dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania administracyjnego czyli o przedmiotowych decyzjach w dniu 17.10.2017 r. Ponadto organ I instancji błędnie zinterpretował przepis art. 61 § 3 kpa oraz nieprawidłowo uznał, iż nie ma w sprawie zastosowania art. 57 § 5 pkt 2 kpa, twierdząc, że wniosek został złożony po terminie. Złożenie podania nie wszczyna automatycznie postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną, której celem jest ustalenie czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości złożenia wniosku. Natomiast to, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły jest dokonaniem oceny merytorycznej, a nie formalnej poprawności wniosku i taką kwestię organ administracji może rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu. Jak podkreśla NSA w wyroku z dnia 6 lipca 2006 r., II OSK 976/05, LEX nr 275519, organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminowi, stanowi rażące naruszenie prawa, i godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 6 maja 2010 r., II OSK 773/09, LEX nr 597851, przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w wypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważnościową (art. 156 § 1 pkt 2) wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1, przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny (podobnie wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., II OSK 2043/12, LEX nr 1450858). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.