III FSK 755/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca), Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent, po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Op 274/18 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 30 maja 2018 r., nr 1601-IEE.711.172.2018 w przedmiocie kosztów egzekucyjnych oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 14.11.2018 r. o sygn. I SA/Op 274/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w B. (dalej: skarżąca) uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z 30.05.2018 r., nr 1601-IEE.711.172.2018, wydane w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania egzekucyjnego. Jako podstawę prawną powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. 2. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. 2.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Opolu do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor IAS w Opolu (reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego), który zaskarżył ten wyrok w całości. Sformułował również wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 2 pkt 2, art. 135 p.p.s.a. oraz art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 ustawy z 17. 06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm., dalej: u.p.e.a.), polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji błędnie uznał skargę za zasadną, pomimo że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów m.in. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazywanych przez Sąd pierwszej instancji, a organ egzekucyjny prawidłowo określił koszty egzekucyjne, zgodnie zobowiązującymi w tym zakresie przepisami z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28.06.2016 r., SK 31/14; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. przez sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania uniemożliwiających wykonanie wyroku, tj. wzięcie pod uwagę rzeczywistych wydatków i kosztów związanych z dokonaniem poszczególnych czynności egzekucyjnych i uwzględnienie zwrotu kosztów (przynajmniej częściowych) funkcjonowania aparatu egzekucyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie kosztów egzekucyjnych zostało wydane z pominięciem norm prawnych wyrażonych art. 2, art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP), tj. bez uwzględnienia skutków prawnych wynikających z wyroku TK z 28.06.2016 r., SK 31/14. Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że organ egzekucyjny nie wykazał w zaskarżonym postanowieniu, w sposób poddający się weryfikacji, że koszty egzekucyjne obciążające skarżącą odpowiadają nakładowi pracy, wymaganej czasochłonności i stopniowi skomplikowania sprawy w postępowaniu egzekucyjnym którego dotyczą, a także, iż koszty egzekucyjne obciążające stronę pozostają w rażącej dysproporcji z rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego i że organ winien był dokonać ich miarkowania. 2.2. Skarżąca nie skorzystała z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona, a zatem podlega oddaleniu. Tożsamym zagadnieniem prawnym, jak obecnie rozpoznawane, zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 19.12.2022 r., III FSK 283/21, a także w wyrokach z 20.12.2022 r., III FSK 1007/21 oraz III FSK 1256/21. Argumentację przedstawioną w uzasadnieniach tych wyroków skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie podziela. 3.2. W wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 19.12.2022 r., III FSK 283/21, Naczelny Sąd Administracyjny poczynił i przedstawił zasadnicze – kompleksowe oceny prawne w zakresie stosowania unormowania opłaty manipulacyjnej, o jakiej mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym od 17.08.2016 r. do 20.02.2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje argumentację i stanowisko prawne przywołanego wyroku, jako zgodne z prawem, właściwe i odpowiednie do rozpoznania sprawy niniejszej i wskazuje, że egzekucyjnoprawny stan faktyczny kształtuje ustawodawca, stanowiąc prawo, w którym normuje określony zakres aktywności, praw i obowiązków organów egzekucyjnych, wierzycieli i zobowiązanych. Jednakże to organy egzekucyjne, wierzyciele i zobowiązani szeregiem egzekucyjnie znaczących czynności faktycznych i prawnych, ukonkretniają i indywidualizują egzekucyjny stan faktyczny sprawy, z którego, z mocy prawa, wynikają określone skutki prawne, w tym sporne w sprawie niniejszej opłaty manipulacyjne. Egzekucyjny stan faktyczny sprawy w przedmiocie opłat egzekucyjnych to działania i/lub zaniechania, z którymi ustawa egzekucyjna łączy powstanie obowiązku uiszczenia przez dany podmiot opłaty egzekucyjnej w wysokości zgodnej z prawem. Jest to rzeczywisty, prawnie znaczący obraz wywołującej skutki egzekucyjne działalności zobowiązanego, wierzyciela i organu egzekucyjnego, takiej jak niepłacenie zobowiązań podatkowych, wystawienie i doręczenie tytułu wykonawczego, czynności mające na celu wykonanie tytułu wykonawczego. Odnośnie do egzekucyjnych opłat manipulacyjnych, są to: wysokość egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym oraz poniesione wydatki za czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych przy egzekwowaniu należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym. Wszystkie te przedmioty, zdarzenia, działania i/lub zaniechania podlegają ocenie na podstawie obowiązującego w czasie ich zaistnienia prawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; odnośnie do opłat manipulacyjnych jest to przede wszystkim art. 64 § 6 u.p.e.a., który nie został uchylony przez Trybunał Konstytucyjny, a tylko zweryfikowany konstytucyjnie wyłącznie w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej (egzekucyjnoprawny stan faktyczny). Przypomnieć należy, że przywoływany art. 64 § 6 u.p.e.a., o którym wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28.06.2016 r., SK 31/14, w stanie prawnym adekwatnym do ocenianego postępowania egzekucyjnego stanowił, że organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane z zastosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. W podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie przypadające w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Rozważania powyższe są bardzo istotne w przypadkach – stosunkowo częstych – nowelizacji ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, również w zakresie spornych opłat. Rozważania te wskazują, że podstawą prawną egzekucyjnego stanu faktycznego indywidualnej sprawy administracyjnej w przedmiocie spornych opłat mogą być tylko i wyłącznie regulacje prawne adekwatne przedmiotowo i czasowo do stanu i czasu sprawy. Unormowania obowiązujące wcześniej lub później w relacji do prawnie znaczącego przebiegu określonego postępowania egzekucyjnego nie mogą stanowić podstawy ocen prawnych odnośnie do tego postępowania, mogą być natomiast wykorzystywane przy stosowaniu celowościowej, historycznej, porównawczej wykładni czasowo i przedmiotowo adekwatnego do sprawy treści prawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem przepisów międzyczasowych, jeżeli ustawa w odniesieniu do określonych treści i czasu jej obowiązywania regulacje takie zawiera. Dla prawidłowego zastosowania art. 64 § 6 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym w okresie od 17.08.2016 r. do 20.02.2021 r. (art. 15 ustawy z 4.07.2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. poz. 1553), należy: po pierwsze, określić podstawę prawną egzekucyjnoprawnego stanu faktycznego indywidualnej sprawy administracyjnej w przedmiocie opłaty manipulacyjnej, którą mogą stanowić tylko i wyłącznie regulacje prawne adekwatne przedmiotowo i czasowo do stanu i czasu sprawy, z uwzględnieniem przepisów intertemporalnych, jeżeli zostały one ustawowo przewidziane, po drugie ustalić egzekucyjny stan faktyczny sprawy, na który składają się poniesione wydatki za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środka egzekucyjnego/środków egzekucyjnych przy egzekwowaniu określonych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym. Należy więc ustalić i przedstawić ilość przypadków zastosowania w indywidualnej sprawie środków egzekucyjnych odnośnie do konkretnych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym i dokonane w relacji do nich czynności manipulacyjne oraz czy i jakie poniesiono na te czynności wydatki. Inaczej mówiąc, organy administracyjne powinny w sprawie (niniejszej) zaprezentować rzeczywisty obraz ocenianego postępowania egzekucyjnego. Dopiero niezbędnie ukonkretnione, jednoznaczne odtworzenie i przedstawienie egzekucyjnoprawnego stanu faktycznego umożliwi ocenę zastosowania w indywidualnej sprawie odpowiednich regulacji prawa o opłacie manipulacyjnej - w relacji do wymogów i standardów prawnych wynikających z wyroku TK z 28.06.2016 r., SK 31/14. Ocena ta może natomiast stanowić następnie podstawę rozważenia uzasadnienia zastosowania i legalności zastosowania danego - indywidualnego obliczenia wysokości opłaty manipulacyjnej, jeżeli egzekucyjny stan faktyczny, w którym wysokość opłaty została określona, wskazuje na jej niewspółmierność względem składników/okoliczności wymienionego stanu faktycznego, a w rezultacie na nadmierną ingerencję obciążeniem administracyjnoprawnym w sprawie. Do powyższego sprowadza się, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sens prawidłowego wykorzystania ocen prawnych wyroku TK z 28.06.2016 r., SK 31/14, który o żadnych "metodach określenia wysokości opłaty manipulacyjnej" się nie wypowiadał. Postępowanie przed sądami administracyjnymi nie stanowi jakiejkolwiek formy, postaci czy też kontynuacji postępowania administracyjnego, a więc sanowanie sprawy przez sąd administracyjny w zakresie uchybień i zaniechań organów wykonujących administrację publiczną, które są istotne dla merytorycznego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, jest prawnie nieuzasadnione i niedopuszczalne. 3.3. Powyższe rozważania w zakresie opłaty manipulacyjnej odnieść można, a w świetle omawianego wyroku TK z 28.06.2016 r., SK 31/14, odnieść należy - również do opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, objętej unormowaniem art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., z tym że podstawą egzekucyjnego stanu faktycznego będzie w tym przypadku: wysokość egzekwowanego świadczenia pieniężnego oraz ilość, ewentualnie różnorodność lub powtarzalność zajęć wskazanych w pkt 4 wymienionego przepisu. W wyroku z 28.06.2016 r., SK 31/14, Trybunał Konstytucyjny poza konstytucyjnym zakwestionowaniem zaniechania ustawowego uregulowania maksymalnej wysokości opłat, nie uchylił podstawy i zasad odpowiedzialności z tytułu opłaty manipulacyjnej i opłaty za dokonane czynności manipulacyjne, o jakich mowa w art. 64 § 6 i art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a, nie zalecił stosowania określonej metody obliczania tych opłat lub określania ich w minimalnej lub maksymalnej dla danej metody obliczeniowej wysokości. Jeżeli egzekucyjny stan faktyczny, w którym wysokość opłaty ma zostać określona, wskazuje na jej niewspółmierność względem elementów/okoliczności egzekucyjnego stanu faktycznego, a w rezultacie na nadmierną ingerencję obciążeniem administracyjnoprawnym w sprawie, można zastosować konkretną metodę obliczenia opłaty, pod warunkiem, że będzie ona odpowiednia i uzasadniona w relacji czynności, nakładu pracy i trudności indywidualnej sprawy egzekucyjnej. W powyższym kontekście: formalnoprawne uzasadnienie zastosowania określonej metody obliczenia opłat, o których stanowi art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. - w brzmieniu obowiązującym w okresie od 17.08.2016 r. do 20.02.2021 r., nie jest samodzielnie tożsame z uzasadnieniem adekwatności tej metody do danej indywidualnej sprawy egzekucyjnej, które jest niezbędne dla zgodnego z prawem określenia wysokości opłaty od czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej. 3.4. W świetle powyżej przedstawionej argumentacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie WSA w Opolu wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu organ egzekucyjny w żaden sposób nie odniósł się do kwestii adekwatności ustalonych kosztów egzekucyjnych, względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez niego, poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności, efektywności postępowania, nie rozważył, czy została zachowana racjonalna zależność między ustaloną wysokością opłat a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty nie stały się swoistą sankcją pieniężną. W konsekwencji organ pominął argumenty, które zadecydowały o niekonstytucyjności zastosowanych przepisów. Konieczne i prawidłowe zatem stało się uchylenie przez WSA w Opolu postanowienia Dyrektora IAS w Opolu z 30.05.2018 r. 3.5. Wobec uznania wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm., dalej: ustawa COVID) oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej z 5.10.2022 r. Wymienionym zarządzeniem strony zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i poinformowano o możliwości uzupełnienia argumentacji w piśmie procesowym, z zachowaniem trybu określonego w art. 66 p.p.s.a. Zarządzenie zostało doręczone skarżącemu 17.10.2022 r., natomiast organowi 13.10.2022 r. Żadna ze stron nie uzupełniła stanowiska oraz nie wyraziła sprzeciwu co do zastosowanego trybu rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy COVID, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. s. M. Łent s. S. Bogucki s. J. Brolik