I SA/Wa 875/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka- Płaczkowska (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania R. P. od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r., nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzją z [...] lutego 2017 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 98 § 2 kpa umorzył postępowanie w sprawie potwierdzenia R. P. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. K. i P. K. nieruchomości w miejscowości W., gm. T., pow. [...], woj. [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. R. P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Minister ustalił następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z 30 grudnia 2008 r. R. P. zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. K. i P. K. wyżej opisanej nieruchomości. Pismem z 7 lipca 2010 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 2042 ze zm.), wezwał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie dowodów wymaganych ustawą - w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania. Pismem z 14 kwietnia 2011 r. R. P. wniósł o zawieszenie postępowania, wskazując na potrzebę pozyskania wymaganych dokumentów archiwalnych oraz postanowienia o nabyciu spadku po S. i P. K., S. P. i J. P. potwierdzającego następstwo prawne po byłych właścicielach. Wnioskodawca poinformował również, że podjął starania o uzyskanie ww. dokumentów i niezwłocznie po ich otrzymaniu przedłoży je do akt sprawy. Postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. Wojewoda [...] zawiesił na wniosek strony postępowanie w sprawie. Organ pouczył stronę o treści art. 98 § 2 oraz art. 103 kpa. Postanowienie zostało prawidłowo doręczone skarżącemu. Na postanowienie nie złożono zażalenia. Pismem z 21 grudnia 2016 r. Wojewoda [...] poinformował stronę o uprawnieniach przysługujących jej na podstawie art. 10 § 1 kpa oraz o tym, że sprawa prowadzona pod dotychczasowym numerem, w związku z reorganizacją wydziału, będzie kontynuowana pod innym numerem. Decyzją z [...] lutego 2017 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie o potwierdzenie R. P. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. K. i P. K. nieruchomości w miejscowości W., gm. T., pow. [...], woj. [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wskazał, że strona w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróciła się o jego podjęcie. W związku z tym organ uznał żądanie wszczęcia postępowania za wycofane i postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzył. Odwołanie od tej decyzji złożył R. P. Zarzucił, że Wojewoda [...] wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania na wniosek strony, jako podstawę prawną podał obok art. 98 § 2 i art. 101 kpa również art. 97 § 1 pkt 4 kpa wskazujący, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Do odwołania załączył szereg dokumentów. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zgodnie z art. 98 § 1 kpa zawieszenie postępowania może nastąpić na wniosek strony. Dla zawieszenia postępowania konieczne jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: - wniosek o zawieszenie postępowania złożyła strona, na której żądanie wszczęto postępowanie, - żądaniu zawieszenia postępowania nie sprzeciwiają się inne strony, - zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Z treści przepisu wynika, że jeżeli zachodzą powyższe przesłanki organ jest zobowiązany zawiesić postępowanie i nie jest uprawniony do oceny, czy żądanie zawieszenia postępowania jest zasadne. Przepis art. 98 § 2 kpa stanowi, że jeżeli w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Minister wyjaśnił, że datą początkową, od której zaczyna biec termin 3 lat musi być datą jednakową dla wszystkich stron postępowania, dlatego bieg tego terminu wyznacza data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie data doręczenia tego postanowienia stronie (por. wyroki: NSA z 24 II 2017 r., sygn. akt I OSK 1249/16WSA, WSA w Warszawie z 17 X 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 597/12). Wobec powyższego organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie początkiem biegu tego terminu jest [...] kwietnia 2011 r. Organ odwoławczy wskazał, że z istoty zawieszenia postępowania na wniosek stron wynika, że również jego podjęcie pozostawione jest wyłącznie woli stron, ustawodawca wprowadza tu jedynie ograniczenie czasowe. Dla skuteczności zwrócenia się o podjęcie postępowania niezbędne jest dokonanie wskazanej czynności w terminie 3 lat. Termin ten ma charakter ustawowy i dotyczy czynności strony postępowania. Strona została prawidłowo pouczona zarówno o terminie na podjęcie postępowania, jak i o skutkach zaniechania tej czynności. R. P. nie zwrócił się do Wojewody [...] o podjęcie zawieszonego postępowania w terminie wskazanym w art. 98 § 2 kpa. Minister zaznaczył, że powodem wydania decyzji o umorzeniu postępowania nie była ocena spełnienia wymogów formalnych wniosku, ani merytoryczna ocena przedstawionych dowodów. Decyzja tej treści wynika z przepisów prawa które stanowią, iż wskutek niezłożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego na wniosek strony (po upływie trzyletniego terminu na jego złożenie) żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Nie ma także możliwości przedłużenia tego okresu ponad ramy ustawowe. Zakończenie okresu zawieszenia postępowania na wniosek strony może więc nastąpić wyłącznie poprzez złożenie wniosku o podjęcie postępowania, w przeciwnym razie organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany uznać wniosek za wycofany. Organ I instancji nie mógł postąpić inaczej, jak po upływie trzyletniego terminu uznać wniosek strony za wycofany i wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu powołania się przez Wojewodę [...] w postanowieniu z [...] kwietnia 2009 r. na art. 97 § 1 pkt 4 kpa obok art. 98 § 2 i art. 101 kpa, Minister zauważył, że organ wojewódzki wyraźnie wskazał art. 98 § 2 i art. 101 kpa jako podstawę wydania postanowienia, a strona została skutecznie poinformowana o treści art. 103 oraz art. 98 § 2 kpa. Minister wyjaśnił, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym uchybienie polegające na powołaniu się przez Wojewodę na przepis, który nie miał w niniejszym postanowieniu zastosowania nie może skutkować nieważnością tego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 1983 r., sygn. akt I SA 1294/82, jednoznacznie wskazał, że: "Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy". Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2017 r. skargę złożył R. P. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] umarzającej postępowanie w sprawie bez merytorycznego jego rozpatrzenia i niekonsekwencję organu polegającą na poinformowaniu strony o zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji, a następnie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść orzeczenia: - art. 7 kpa, poprzez naruszenie wyrażonej tam zasady prawdy obiektywnej i uznanie, iż Wojewoda [...] dokonał słusznego umorzenia postępowania bez konieczności merytorycznego zbadania sprawy w sytuacji, gdy Wojewoda nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zbadał wyczerpująco wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, co na kanwie niniejszej sprawy przejawia się w braku inicjatywy w podjęciu zawieszonego przez organ postępowania, a ponadto w braku podjęcia jakichkolwiek czynności po upływie zarówno 3 lat od zawieszenia postępowania w sprawie, jak i kolejnych 3 lat od daty upływu terminu na podjęcie zawszonego postępowania, co w sytuacji specyfiki celu ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, jakim jest zrekompensowanie obywatelom polskim utraty mienia pozostawionego poza granicami obecnego terytorium Polski przed II wojną światową, a także w sytuacji charakteru przedmiotowej instytucji, która nie ma cech odszkodowania cywilnego, ale ma charakter publiczno - prawnej pomocy majątkowej, powinno prowadzić do znacznie większej inicjatywy organu i dążenia do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności w sprawie; - art. 77 § 1 kpa, poprzez naruszenie przez Wojewodę [...] nałożonego na niego obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie co do wszystkich istotnych i spornych okoliczności, a także obowiązku zebrania całego materiału dowodowego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie po wielu latach od daty upływu terminu na podjęcie zawieszonego postępowania, a w szczególności poprzez zaniechanie przez Wojewodę podjęcia postępowania w ustawowym terminie, w tym bez wzięcia pod uwagę olbrzymich trudności w zgromadzeniu dokumentacji dotyczącej częstokroć okresy sprzed II wojny światowej; - art. 97 § 2 kpa, poprzez uznanie, iż Wojewoda [...] nie miał obowiązku podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, gdy jedna z przyczyn podanych w postanowieniu o zawieszeniu postępowania z [...] kwietnia 2011 r. - wskazana jako art. 97 § 1 pkt 4 kpa, tj. gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd - nigdy nie istniała, bowiem konieczność zawieszenia uzasadniona była trudnościami w pozyskaniu dowodów przez odwołującego, a co za tym idzie, to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek podjęcia takiego postępowania, bowiem nie było w tej sytuacji możliwości ustania przyczyny jego zawieszenia. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2017 r. i decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że Minister rozpatrując jego odwołanie od decyzji Wojewody [...] nie dokonał rozważenia meritum sprawy, a przede wszystkim nie odniósł się w całości do zarzutów postawionych przez odwołującego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra płynie jedynie wniosek, że na Wojewodzie nie ciążył obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania z urzędu, bez rozpatrzenia podniesionych przez odwołującego zarzutów. W szczególności, nie rozpatrzono podniesionych kwestii dotyczących specyfiki postępowania dotyczącego prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący zarzucił organom niekonsekwencję. Art. 7 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. stanowi, iż Wojewoda dokonuje oceny spełnienia wymogów wskazanych w ustawie do przyznania prawa do rekompensaty na podstawie dowodów, o których mowa w art. 6 ustawy. Z kolei postępowanie przed Wojewodą [...] zostało zawieszone [...] kwietnia 2011 r. z uwagi na wniosek skarżącego i potrzebę zgromadzenia dowodów potrzebnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Natomiast przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania Wojewoda poinformował stronę, że został zebrany materiał dowodowy do wydania decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Tym samym, stanowisko organu pozostaje dalece niekonsekwentne, bowiem z jednej strony informuje o zebraniu materiału dowodowego pozwalającego na merytoryczne rozpatrzenie sprawy, z drugiej zaś umarza postępowanie bez rozpatrzenia przesłanek uzasadniających przyznanie prawa do rekompensaty. W ocenie skarżącego, działanie organu administracji jawi się jako rażąco niesprawiedliwe biorąc pod uwagę cel i założenia ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. W istocie celem ustawy jest zrekompensowanie obywatelom polskim utraty mienia pozostawionego poza granicami obecnego terytorium Polski. Zdaniem skarżącego to na Wojewodzie [...] spoczywał obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania, skoro w podstawie zawieszenia wskazano art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Przyczyna, na podstawie której dokonano zawieszenia nigdy nie istniała, a tym samym, brak było możliwości jej ustania. Poza tym zawieszenie przez organ postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa obligowało go do podjęcia dalszych czynności określonych w art. 100 § 1 kpa - wystąpienia równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwania strony do wystąpienia o to w oznaczonym terminie. Żadna z przedmiotowych sytuacji nie miała miejsca, bowiem w rzeczywistości przyczyna wskazana w postanowieniu o zawieszeniu postępowania określona na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie istniała. Przedmiotowa kwestia, w ocenie skarżącego, nie została w żaden sposób zbadana przez Ministra. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. Wojewoda [...] zawiesił, na podstawie art. 98 § 1 kpa, postępowanie w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Z wnioskiem o zawieszenie postępowania wystąpił skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - adwokata (pismo z 14 kwietnia 2011 r.). Z postanowienia z [...] kwietnia 2011 r. wynika, że pouczono stronę o treści art. 98 § 2 kpa. W dniu [...] kwietnia 2014 r. upłynął 3 letni termin wskazany w wyżej powołanym przepisie. Z istoty zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, że również jego podjęcie pozostawione jest wyłącznie woli strony, a ustawodawca wprowadził tu jedynie ograniczenie czasowe. Dla skuteczności podjęcia postępowania niezbędne jest bowiem zwrócenie się o to do organu w terminie 3 lat od daty zawieszenia postępowania. Bezsporne jest, że w powyższym terminie nie wpłynął wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Wobec tego prawidłowo organ I instancji umorzył postępowanie. Uznanie bowiem żądania wszczęcia postępowania za wycofane czyni to postępowanie bezprzedmiotowym, Trafne więc było zastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 98 § 2 kpa. Należy podkreślić, że przepis art. 98 § 2 kpa przewiduje fikcję prawną polegającą na uznaniu żądania wszczęcia postępowania za wycofane z mocy prawa na skutek upływu terminu. Postępowanie nie może bowiem toczyć się w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie wszczęcia postępowania, które to postępowanie może być prowadzone wyłącznie na jej wniosek. Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest co prawda takiego wniosku strony, lecz przepis prawa - art. 98 § 2 kpa - nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Zatem, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 kpa (por: wyrok NSA z 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, lex nr 78917). Prawidłowość umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego w niniejszej sprawie, znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie przywołanym przez Ministra. Organ nie ma obowiązku informować strony o zbliżającym się upływie 3 letniego terminu. Zgodnie z art. 102 kpa w czasie zawieszenia postępowania organ może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia i zdrowia albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Jak wyżej wskazano, w postanowieniu z [...] kwietnia 2011 r. o zawieszeniu postępowania zawarta była informacja o treści art. 98 § 2 kpa. Organ nie miał więc obowiązku informowania, że zbliża się upływ 3 letniego terminu, o jakim mowa w tym przepisie. W postępowaniu administracyjnym strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który powinien zdawać sobie sprawę z konsekwencji niezłożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania i upływu 3 letniego terminu z art. 98 § 2 kpa. Wbrew twierdzeniom skargi, wobec upływu 3 letniego terminu od daty zawieszenia postępowania i niezłożeniu przez stronę w tym czasie wniosku o podjęcie postępowania, organ był zobligowany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Wojewoda zarówno w tym czasie, jak i po upływie 3 letniego terminu nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji co do istoty, tj. ustalenia prawa do rekompensaty lub odmowy ustalenia tego prawa. Jak wyżej podniesiono w okresie zawieszenia postępowania organ podejmuje tylko czynności wskazane w art. 102 kpa, natomiast wobec upływu 3 lat od zawieszenia postępowania, żądanie uznaje się za wycofane. Dlatego chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r., bowiem organ nie mógł rozpoznać sprawy co do istoty sprawy. Nie stosował więc tego przepisu. Z tych samych przyczyn nietrafny jest zarzut skargi, dotyczący naruszenia przepisu art. 77 § 1 kpa, poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego i obowiązku zebrania materiału dowodowego. Wprawdzie Wojewoda po upływie 3 letniego terminu, w którym nie wpłynął wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania powinien umorzyć postępowanie, bez powiadamiania strony w trybie art. 10 § 1 kpa (pismo z 21 grudnia 2016 r.), to jednakże powiadomienie to nie kreuje dla strony uprawnień do żądania merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem uznanie żądania wszczęcia postępowania za wycofane czyni to postępowanie bezprzedmiotowym. Nie ma przy tym znaczenia, że niniejsze postępowanie dotyczy prawa do rekompensaty. Również niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Wojewodę przepisu art. 7 kpa, które to naruszenie, w ocenie skarżącego, przejawia się w braku inicjatywy organu do podjęcia postępowania. Otóż postępowanie zostało zawieszone na wniosek skarżącego. Wprawdzie w postanowieniu z [...] kwietnia 2011 r. obok przepisu art. 98 § 1 kpa wskazano także art. 97 § 1 pkt 4 kpa, jednakże bez wątpienia z treści postanowienia wynika, że zawieszenie postępowania było na wniosek strony. Wskazują na to także sformułowania: "postanawiam zawiesić postępowanie na wniosek Pana R. P.", "Pan R. P. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o zawieszenie", "W uzasadnieniu wniosku o zawieszenie", "(...) Wojewoda (...) uznał wniosek o zawieszenie postępowania za zasadny". Wynika to także z pouczenia zawartego w postanowieniu. Uchybieniem było powołanie przez Wojewodę w podstawie prawnej postanowienia także art. 97 § 1 pkt 4 kpa, jednakże nie miało to wpływu na treść postanowienia i jego rozumienie. Uchybienie polegające na powołaniu się przez organ na przepis, który nie miał w sprawie zastosowania, przy jednoczesnym powołaniu właściwego przepisu nie może skutkować nieważnością postanowienia. W niniejszej sprawie nie zobowiązywało ono także organu do podjęcia postępowania z urzędu, bowiem podstawą zawieszenia postępowania był przepis art. 98 § 1 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, z mocy art. 151 ppsa.