II SA/Wa 295/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz, Janusz Walawski, Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi W.L. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2017 r. W. L. (dalej jako "wnioskodawca" lub "skarżący") wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] (dalej jako "CWKL") z dnia [...] października 2016 r. uchylającego w całości zaskarżone orzeczenie nr [...] Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej. Wskazał, że złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na orzeczenie CWKL z [...] października 2016 r. i wnosi o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z przyczyn wymienionych już w skardze ("rażące naruszenie prawa"). Zdaniem wnioskodawcy wymieniona przesłanka zaistniała w postępowaniu, przy czym strona przytoczyła następujące zarzuty: 1) niewłaściwe zastosowanie § 68 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 czerwca 2015 r., 2) naruszenie art. 7, art 75 § 1, art 77 § 1, art 80 k.p.a., § 17 pkt 1, § 23 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 czerwca 2015 r., 3) naruszenie przez organ zasad postępowania dowodowego kpa, zwłaszcza art. 77 § 1 k.p.a., 4) niezgodność z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienia decyzji, 5) naruszenie §19 pkt 1 ppkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 czerwca 2015 r., 6) zastosowanie § 48 pkt 8 ww. rozp. npdst. wyników badań laboratoryjnych z 11.10. u.r., 7) naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez umieszczenie w rozpoznaniu decyzji wady wymowy (§ 29 pkt 1), której nie zawiera rozpoznanie decyzji I instancji, 8) rozpoznanie próchnicy zębów (§ 24 pkt 5), 9) wystąpienia w jej sprawie skutków opisanych w wyroku WSA w Poznaniu IV SA/Po 542/15 z dnia 26 listopada 2015 r., tj. gospodarczych lub społecznych skutków naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W związku z równoległym trwaniem postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. II SA/WA 56/17 oraz ze względu na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. akt II GPS 1/17, Dyrektor Departamentu Wojskowej Służby Zdrowia postanowieniem [...] lipca 2017 r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku strony z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wobec uprawomocnienia się postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/WA 56/17 odrzucającego skargę W. L. na orzeczenie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej, Dyrektor Departamentu Wojskowej Służby Zdrowia postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] podjął na nowo zawieszone postępowanie. Następnie Minister Obrony Narodowej (dalej jako "organ") decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej jako "k.p.a.") oraz § 3 w zw. z pkt 18, części I załącznika decyzji nr [...] z [...] marca 2016 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych wraz z ich bezpośrednim podporządkowaniem (Dz. Urz. MON z 2016 r. poz. 38, ze zm.) w związku z pkt 18 (Lp. I) załącznika do tej decyzji, odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] października 2016 r. Organ wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja, co do której skierowano żądanie zastosowania sankcji nieważności dotknięte jest materialną wadliwością kwalifikowaną, wyliczoną enumeratywnie wart. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do podanej przez wnioskodawcę przesłanki rażącego naruszenia prawa organ stwierdził, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji — sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jednocześnie organ przy tym zauważył, iż z racji tego, że W. L. wniósł o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] CWKL z dnia [...] października 2016 r. zasadna jest również analiza wszystkich pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie organu, wywodzone we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzuty w stosunku do ww. orzeczenia CWKL nie mają charakteru wad kwalifikowanych. Nie mogą być zatem uwzględnione w świetle tego trybu postępowania i zamkniętego katalogu kwalifikowanych wad powodujących nieważność wskazanego orzeczenia będącego decyzją administracyjną. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie administracyjnej zapadło rozstrzygnięcie o charakterze ostatecznym, które zostało wydane przez właściwy organ, tj. CWKL, z podaniem właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., § 3 oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia MON z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie wojskowych komisji lekarskich oraz określenia ich siedzib, zasięgu działania i właściwości (Dz. U. poz. 1013), a także § 7 pkt 1 i § 23 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. poz. 761), przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta ostatecznym orzeczeniem nr [...] CWKL z dnia [...] października 2016 r. i nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, sprawa nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie ma charakteru trwałego, nie wywołuje skutku polegającego na tym, iż w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, ani nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W ocenie organu, nie zachodzą zatem pozostałe przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia CWKL z dnia [...] października 2016 r. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 ust. 3 k.p.a. oraz § 3 w zw. z pkt 18, części I załącznika decyzji nr [...] z [...] marca 2016 r., w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych wraz z ich bezpośrednim podporządkowaniem (Dz. Urz. MON z 2016 r., poz. 38, ze zm.), w związku z pkt 18 (Lp. I) załącznika do tej decyzji, po rozpatrzeniu wniosku W. L. z dnia [...] listopada 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2017 r. nr [...]. Minister podtrzymał argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji nr [...] z dnia [...] października 2017 r., przytoczoną odnośnie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Organ dostrzegł uchybienie kwestionowanego orzeczenia CWKL z dnia [...] października 2016 r. wskazując, iż po części można stronie przyznać rację odnośnie zarzutu nieczytelności opinii (konsultacji) psychiatrycznej lekarza z dnia [...] października 2016 r., która była podstawą do postawienia podstawowego rozpoznania uznającego stronę za niezdolną do zawodowej służby wojskowej - tj. rozpoznania schorzenia w postaci zaburzenia osobowości nieznacznie upośledzające zdolności adaptacyjne. Jednakże, zdaniem organu, najistotniejsza część tej opinii jest czytelna (wskazująca na zaburzenia osobowości pod postacią § 68 pkt 1 załącznika nr I do ww. rozporządzenia) i stanowi jasno o ustalonym rozpoznaniu przez lekarza psychiatrę. Ponadto wskazany zarzut, w ocenie organu, nie jest wystarczający do stwierdzenia takiego uchybienia orzeczenia CWKL, który by prowadził do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Zdaniem organu, przedstawione przez stronę zarzuty o charakterze materialnym, oparte na wskazaniu uchybień przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania, nie mają charakteru uchybień dających podstawę do stwierdzenia nieważności, podobnie zresztą jak zarzuty strony uchybienia norm przepisów o charakterze proceduralnym, tj. art.: 7, 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. Za niezasadną także organ uznał argumentację opartą na rozumowaniu, iż rozpoznane u strony schorzenie w postaci zaburzeń osobowości nieznacznie upośledzające zdolności adaptacyjne (§ 68 pkt 1 załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia) może być kwestionowane faktem ukończenia przez nią studiów magisterskich na kierunku prawo, gdyż o występowaniu tego typu schorzenia i jego zakresie przesądzają badanie psychiatryczne, które w toku procesu orzeczniczego zostały przeprowadzone. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 18 pkt 1 ww. rozporządzenia polegającego na powoływaniu się przez lekarza psychiatrę w swojej opinii na wyniki badań psychologicznych, Minister podniósł, że z akt sprawy wynika, iż konsultacja psychiatryczna się odbyła (wskazana jest dokładna data z podaniem dnia, godziny i miejsca konsultacji). Powołanie się w swojej opinii przez lekarza psychiatrę na badania psychologiczne, nie dyskwalifikuje opinii psychiatrycznej, a jedynie ją uzupełnia, tym bardziej, iż lekarz, którą tą konsultację przeprowadzał miał pełen wgląd w treść badań psychologicznych, przeprowadzonych dwie godziny wcześniej. Minister także nie zgodził się z zarzutem naruszenia w niniejszej sprawie zakazu reformationis in peius, bowiem uchylone orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. również kwalifikowało orzekanego jako niezdolnego do pełnienia zawodowej służby wojskowej. Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi W. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że orzecznictwo sądowoadminstracyjne w kwestii stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowań komisji lekarskich w sprawach orzekania o zdolności do służby w formacjach mundurowych wypowiada się niejednolicie. Dla przykładu należy powołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 93/10, w którego uzasadnieniu tenże Sąd stwierdził, iż akt prawny w postaci rozporządzenia wydanego w wyniku wykonania delegacji ustawowej, stwarza podstawę prawną do orzekania o zdolności fizycznej i psychicznej do służby w formacji uzbrojonej, w postępowaniu uregulowanym w przepisach prawa mających moc powszechnie obowiązującą (a więc odpowiadających wymaganiom z art. 87 ust. 1 Konstytucji), kończy to postępowanie władcze rozstrzygnięcie skierowane do indywidualnego podmiotu, któremu służą środki odwoławcze. Do tego postępowania nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże wszelkie cechy, o których była mowa wyżej, przesądzają, iż jest to szczególny rodzaj postępowania, w którym wydawane są władcze rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przeciwstawne stanowisko, opowiadające się za stosowaniem przepisów k.p.a. w sprawach nieuregulowanych rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r., w tym przepisu art. 107 § 3 k.p.a. do orzeczenia komisji lekarskiej przedstawił Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 855/14. Ta druga linia orzecznicza w odniesieniu do orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej została utrwalona i przybrała dominujący charakter, czego potwierdzeniem jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 283/18 wyrażający pogląd, że wojskowe komisje lekarskie, jako organy administracji publicznej, podejmują rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach, w drodze decyzji administracyjnych (nazywanych w przepisach orzeczeniami), które poddane są mocy obowiązującej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast przepisy rozporządzenia w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach, jako lex specialis, regulują pewne kwestie odmiennie od rozwiązań przyjętych w K.p.a. Jednak w sprawach nieuregulowanych w rozporządzeniu, zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu. Rozstrzyganie o zdolności do zawodowej służby wojskowej odbywa się zatem w postępowaniu administracyjnym z gwarancjami dwuinstancyjnego toku orzecznictwa o charakterze sformalizowanym i z zagwarantowaniem czynnego udziału orzekanego w tym postępowaniu (wszystkie wyroki publikowane: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie w tych sprawach jedynie wówczas, gdy nie ma odpowiednich regulacji w ustawie lub w aktach wykonawczych, a takim jest rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. z 2015 r. poz. 761), dalej "rozporządzenie MON z 3 czerwca 2015 r.". Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Ministra Obrony Narodowej nr [...] z [...] grudnia 2017 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2017 r. nr [...] odmawiająca W. L. stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej. Sprawa dotyczy zatem zastosowania trybu nadzorczego przewidzianego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do orzeczeń wojskowych komisji lekarskich orzekających o zdolności do zawodowej służby wojskowej. Jak już wcześniej wskazano przepisy rozporządzenia w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach, jako lex specialis, regulują pewne kwestie odmiennie od rozwiązań przyjętych w K.p.a. Kwestia wyeliminowania ostatecznych orzeczeń w przedmiocie zdolności do zawodowej służby wojskowej w trybie nadzoru została odrębnie uregulowana w § 25 rozporządzenia MON z dnia 3 czerwca 2015 r., który stanowi, że Minister Obrony Narodowej w trybie nadzoru może uchylić każde orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej sprzeczne z prawem lub wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych (ust. 1). Uprawnienie, o którym mowa w ust. 1, przysługuje również przewodniczącemu Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] (ust. 2). Przy uchylaniu orzeczenia, określa się zalecenia i wskazuje na okoliczności wymagające wyjaśnienia w toku dalszego postępowania w sprawie oraz wyznacza się wojskową komisję lekarską, która rozpatruje ponownie sprawę w pierwszej instancji (ust.3). W ocenie Sądu ten szczególny tryb eliminowania z obrotu prawnego orzeczeń wojskowych komisji lekarskich powoduje, że w sprawie nie będzie miał zastosowania tryb nadzwyczajny wzruszania decyzji administracyjnych uregulowany w art. 156 k.p.a. Przemawia za tym zarówno wykładnia językowa jak i systemowa. Wykładnia językowa dlatego, że ustawodawca posłużył się określeniem w zdaniu 1 ust. 1 § 25 rozporządzenia MON z 3 czerwca 2015 r. "Minister Obrony Narodowej może uchylić", natomiast w rozstrzygnięcie, które może zapaść w trybie nadzorczym uregulowanym w art. 156 k.p.a. to stwierdzenie nieważności kontrolowanego aktu lub stwierdzenie, że kontrolowany akt został wydany z naruszeniem prawa. Ponadto z wykładni systemowej wynika, że gdyby ustawodawca zamierzał dopuścić stosowanie trybu nadzorczego przewidzianego w art. 156 k.p.a. w odniesieniu do orzeczeń wojskowych komisji lekarskich to mógłby to uczynić poprzez odesłanie do stosownej regulacji w Kodeksie postępowania administracyjnego, czego nie uczynił. Zamiast tego wprowadził w instytucję uchylenia w trybie nadzoru każdego orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej sprzecznego z prawem lub wydanego z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych w oparciu o § 25 ust. 1 rozporządzenia MON z 3 czerwca 2015 r. Oznacza to, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Obrony Narodowej wydane zostały bez podstawy prawnej, co skutkuje stwierdzeniem ich nieważności. Skoro nadzwyczajny tryb wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych określony w art. 156 k.p.a. nie ma zastosowania do orzeczeń wojskowych komisji lekarskich w przedmiocie zdolności do zawodowej służby wojskowej to organ powinien na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia [...]WKL z dnia [...] października 2016 r. Zgodnie z treścią wskazanego wyżej przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania nie zostało w ustawie skonkretyzowane. Sąd stwierdza, że wyłączenie stosowania art. 156 k.p.a. wobec ostatecznych orzeczeń wojskowych komisji lekarskich stanowi "inną uzasadnioną przyczynę w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., z powodu której postępowanie nie mogło być wszczęte. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1863/17 (publikowany: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym bez wpływu na powyższą ocenę pozostają zarzuty podniesione w skardze. Koncentrują się one bowiem na analizie przesłanek stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w kontekście okoliczności faktycznych dotyczących stanu zdrowia skarżącego, podczas gdy ww. przepis, jak wywiedziono powyżej nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak sentencji wyroku.