VIII SA/Wa 652/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki stróżówki oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga K. S. (dalej: inwestor, skarżący) na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z [...] lipca 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., orzekającą nakaz rozbiórki budynku stróżówki na działce nr ew. [...], położonej przy ul. O. [...] w R.. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB, organ I instancji) na podstawie art. 48 ust. 1, art. 52, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.), nakazał inwestorom i współwłaścicielom nieruchomości przy ul. O. [...] w R.: tj. K. i W. małż. S., K. K., S. G. dokonanie rozbiórki budynku stróżówki wybudowanej samowolnie na nr ew. [...] przy ul. O. [...] w R.. Roboty rozbiórkowe wykonać na własny koszt z zachowaniem przepisów bhp w budownictwie. W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że sprawa samowolnej budowy stróżówki była przedmiotem wielu rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego oraz orzeczeń Sądu Administracyjnego. Obecna decyzja zapadła po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 909/15 oraz decyzji organu II instancji Nr [...]. Wykonując wytyczne Sądu, organ I instancji ustalił, że przymiot strony w postępowaniu przysługuje wyłącznie inwestorom, bowiem obszar oddziaływania budynku stróżówki ogranicza się do terenu własnej działki inwestorów. Względem działek sąsiednich po stronie wschodniej i zachodniej terenu, stróżówka usytuowana jest w zgodzie z przepisami odległościowymi zawartymi w warunkach technicznych, natomiast działka od północy graniczy z ulicą O.. Przedmiotowy budynek stróżówki jest murowany, posiada wymiary w rzucie 2,5m x 2,5m i wys. 2,2m, dach budynku o konstrukcji drewnianej, czterospadowy kryty blachą trapezową. Budynek usytuowany jest w odległości około. 1,0 m od ogrodzenia frontowego od strony ulicy O. i w odległości 5,8 m od granicy z działką sąsiednią nr ew. [...]. W ścianie południowej budynku (od strony terenu parkingu) znajduje się otwór okienny, natomiast w ścianie wschodniej (od strony działki nr ew. gr. [...] otwór okienny i drzwiowy); wewnątrz obiektu znajduje się jedno pomieszczenie. Według oświadczenia inwestora budynek stróżówki został zrealizowany na początku 2007 r., przy czym z pisma Prezydenta m. R. z dnia [...] stycznia 2007 r. wynika, że w rejestrze wydanych pozwoleń na budowę brak jest zapisu o wydanym pozwoleniu na budowę parkingu, w tym stróżówki. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że z przedłożonej przez inwestorów w dniu [...] listopada 2012 r. decyzji ostatecznej Prezydenta m. R. nr [...] z dnia [...] września 2012 r. ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku portierni i parkingu na samochody osobowe na 20 miejsc na działkach nr ew. gr. [...],[...],[...] i [...] bez załącznika graficznego (str. akt 133, 134) ustalono m. in. nieprzekraczalną linia zabudowy w odległości 5 m od granicy nieruchomości z ulicą O. oraz geometrię dachu portierni - dach dwuspadowy. Również w toku niniejszego postępowania w dniu [...] stycznia 2017 r. inwestor przedłożył dokument Inwentaryzacja z oceną stanu technicznego obiektu budynku portierni (zwanego w sprawie stróżówką), a także decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2016 r. o warunkach zabudowy, w której została określona nieprzekraczalna linia zabudowy na 5,0 m od północnej granicy terenu objętego tą decyzją. Jednocześnie PINB podał, że w dniu [...] kwietnia 2018 r. wpłynęło do organu pismo z Urzędu Miejskiego w R. Wydziału Architektury, z którego wynika, że inwestorzy uzyskali decyzję Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. dotyczącą pozwolenia na budowę garaży dla samochodów osobowych na dz. nr ew. gr. [...],[...], [...], [...]położonych przy ul. O. w R.. Wyjaśniając regulacje prawne w zakresie art. 28 ust. 1 Prawo budowlane oraz art. 29 i 30 powołanej ustawy, PINB podał, że budowa budynków gospodarczych o pow. do 35 m² nie wymaga pozwolenia na budowę. Przedmiotowy budynek stróżówki posiada powierzchnię zabudowy ok. [...] m², jednakże jak ustalił organ I instancji stróżówka nie odpowiada definicji budynku gospodarczego, zawartej w przepisach wykonawczych do ustawy. Budynek ten jest wykorzystywany jako siedziba dla osoby zajmującej się pilnowaniem samochodów. Jego budowa powinna być poprzedzona uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, którego inwestor nie przedłożył. Końcowo PINB stwierdził, iż stróżówka jest usytuowana niezgodnie z przepisami planistycznymi, wobec czego niecelowe jest nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, bowiem budynek stróżówki narusza warunki ustalone w decyzji o warunkach zabudowy co do geometrii dachu, jak i w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy ulicy O.. W tej sytuacji PINB wydał decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowej stróżówki. Rozpoznając odwołanie inwestora M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając organ odwoławczy odwołał się do poprzednich wyroków Sądów Administracyjnych, a mianowicie wyroku w sprawie VIII SA/Wa 1013/13 i w sprawie VIII SA/Wa 909/15 wyjaśniając, iż zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy Nr [...] z dnia [...] września 2017 r., którą WINB uchylił decyzję Nr [...] oraz wydane postanowienie organu powiatowego Nr [...] oraz Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie WINB przywołał kwestie prawne mające zastosowanie w niniejszej sprawie, stwierdzając przy tym, że art. 29 - 31 Prawa budowlanego wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jak wyjaśnił organ odwoławczy sporna budowa budynku stróżówki nie znajduje się w katalogu robót budowlanych, czy obiektów, na których realizację wystarczające jest dokonanie zgłoszenia. Zatem za bezsporne uznał, że w niniejszej sprawie zamierzenie inwestycyjne powinno być realizowane dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Obowiązek ten nie został przez inwestora spełniony, w związku z tym organ I instancji prawidłowo stwierdził, iż budowa budynku stróżówki została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Omawiany stan faktyczny wypełnia przesłankę zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., którego dyspozycja odnosi się do samowolnej budowy (tj. bez pozwolenia na budowę) obiektu budowlanego lub jego części. WINB podkreślił ponadto, że z powyższą kwalifikacją prawną robót zgodził się również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 909/15. Wskazał dalej, że ustawodawca przewiduje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej tylko w przypadku gdy budowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym zwłaszcza technicznobudowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do ustaleń PINB w m. R. i uzyskaniu przez inwestora i pozostałych właścicieli decyzji Prezydenta Miasta R. Nr [...] o warunkach zabudowy dla budowy garaży dla samochodów osobowych na działkach o nr ew. [...],[...],[...] i [...] położonych przy ul. O. w R., stwierdził, że zarówno w tej decyzji jak i wydanym pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018r. znak: [...] określono nieprzekraczalną linię zabudowy, która wynosi 5,0 m od północnej granicy terenu objętego w/w decyzją. Jak zaznaczył WINB również poprzednia decyzja o warunkach zabudowy złożona przez inwestora stwierdzała, że budynek stróżówki narusza przepisy w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy 5,0 m od granicy z ul. O.. Ponadto dach budynku stróżówki powinien być dwuspadowy o kącie nachylenia połaci maksymalnie 30 stopni. Sporna stróżówka co uznał za bezsporne, usytuowana jest w odległości około 1.0 m od ogrodzenia frontowego od strony ul. O. w R. oraz posiada dach czterospadowy kryty blachą trapezową. W tej sytuacji w ocenie organu odwoławczego zarówno lokalizacja stróżówki jak i geometria dachu są sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto zdaniem organu odwoławczego skoro dla danego obszaru nie obowiązuje plan miejscowy, linia zabudowy jest wyznaczana w decyzji o warunkach zabudowy. Linia ta musi nawiązywać do istniejącej zabudowy wyznaczonej przez sąsiednie obiekty, jednakże nie może być bliżej drogi, niż wynika to z przepisów ustawy o drogach publicznych. W podsumowaniu organ odwoławczy odwołał się utrwalonej linii orzecznictwa sądowo-administracyjnego, wskazując jednocześnie, iż PINB zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji organu wojewódzkiego Nr [...] z dnia [...] września 2017 r. i ustalił prawidłowo, że obszar oddziaływania budynku stróżówki ogranicza się do terenu własnej działki. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że pozostają one bez znaczenia dla okoliczności sprawy. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, iż nie ma ona podstaw prawnych, gdyż jest niezgodna z rzeczywistością. W uzasadnieniu skargi podał, że po nabyciu działek, wyremontował stróżówkę, która była w złym stanie technicznym, w 2016 r. przedłożył inwentaryzację z oceną stanu technicznego celem legalizacji budynku. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z [...] listopada 2018 r. skarżący podtrzymał stanowisko co do wyremontowania stróżówki, w której posiada energię elektryczną, zasilanie bramy wjazdowej, oraz instalacje aparatury do obsługi kamer. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Po rozpoznaniu sprawy Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że proces legalizacyjny w przedmiotowej sprawie trwa od wielu lat i w sprawie wydawane były kolejne decyzje rozbiórkowe i wyroki sądów administracyjnych uchylające decyzje organów nadzoru budowlanego. Wskazać tu wypada iż były to wyroki wydane w następujących sprawach: wyrok WSA w Warszawie z 29 października 2009 r., w sprawie VIII SA/Wa 293/09; wyrok z 13 marca 2014 r. w sprawie VIII SA/Wa 1013/13 i ostatni wyrok z 13 lipca 2016 r. w sprawie VIII SA/Wa 909/15. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organy nadzoru budowlanego były związane wytycznymi zawartymi w powołanych wyrokach. Z całości akt postępowania administracyjnego bezspornie wynika, że inwestor K.S. wraz z innymi członkami rodziny nabył w drodze przetargu w 2005 r. parking będący przedmiotem sporu w sprawie VIII SA/Wa 653/18 (tut. Sądu), zaś w tej sprawie rozstrzygnięcie dotyczy legalizacji stróżówki. Również wcześniejsze ustalenia organów nadzoru budowlanego wskazywały, że inwestor (i pozostali członkowie rodziny) w dniu [...] września 2006 r. zgłosili zamiar budowy ogrodzenia zewnętrznego posesji od strony ulicy O. [...] i od strony ulicy P., a zgłoszenie to zostało przyjęte bez sprzeciwu organu. Co do stróżówki to jej samowolna budowa wynikała już wyroku w sprawie z 29 października 2009 r., VIII SA/Wa 293/09. Kolejne decyzje i orzeczenia Sądu potwierdzały okoliczność zastosowania art. 48 prawa budowlanego. W szczególności za kluczowe należy uznać stwierdzenie zawarte w ostatnim wyroku z 13 lipca 2016 r. w sprawie VIII SA/Wa 909/15, w którym Sąd rozpoznający skargę inwestora wyraźnie potwierdził prawidłowość uznania organów nadzoru budowlanego, że na budowę stróżówki konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, ponieważ wzniesienie takiego obiektu budowlanego nie jest objęte katalogiem robót budowlanych czy obiektów, na których realizację wystarczające jest zgłoszenie. Konsekwencją ustalenia, że inwestor (w tym pozostali inwestorzy) nie dysponowali stosownym pozwoleniem na budowę, wymaganym przez art. 28 Prawa budowlanego było prowadzenie postępowania w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki jest najdalej idącą, najbardziej dotkliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego. Sama legalizacja jest z kolei uprawnieniem inwestora, a nie jego obowiązkiem. Celem regulacji z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest bowiem stosowanie represji, ale dążenie do przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, względnie do usunięcia stanu powstałego w wyniku samowoli budowlanej. Zauważenia wymaga, że skarżący, jako następcy prawni nieruchomości zabudowanej m.in. stróżówką, uzyskując prawo własności nabyli nie tylko wszelkie prawa, ale i nałożyli na siebie obowiązki wiążące się z tą nieruchomością. Zatem za prawidłowe należy uznać stanowisko organów nadzoru budowlanego wskazujących, iż ustawodawca przewiduje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej tylko w przypadku, gdy budowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Stróżówka, postawiona w 2007 r. (protokół oględzin k. 77, 76 teczka Nr 1) nie stanowi budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną, obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, obiektu gospodarczego na działce pracowniczej, których wzniesienie ustawodawca zwolnił od uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 1 pkt 3, ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego), wymagała ona pozwolenia na budowę, co zostało już przesądzone w poprzednim wyroku w sprawie VIII SA/Wa 909/15 z 13 lipca 2016 r. Wybudowany obiekt pełniący funkcję stróżówki jest przeznaczony na pobyt ludzi i jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ustawy Prawo budowlane. Z akt postępowania administracyjnego bezsprzecznie wynika, że inwestor uzyskał decyzję Prezydenta m. R. Nr [...] o warunkach zabudowy dla garaży dla samochodów osobowych na działkach o nr ew. [...],[...],[...] i [...]położonych przy ul. O. w R.. Stwierdzić należy, że zarówno w tej decyzji jak i z decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., wynika ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy, która wynosi 5,0 m od północnej granicy terenu objętego w/w decyzją, czyli od strony ulicy O.. Budynek stróżówki usytuowany jest pomiędzy projektowaną linią rozgraniczenia ul. O. w R., a nieprzekraczalną linią zabudowy. Wypada przypomnieć, że także wcześniejsza przedstawiona przez inwestorów decyzja o warunkach zabudowy Nr [...] z [...] września 2012 r., również wskazywała nieprzekraczalną linię zabudowy, która znajduje się w odległości min. 5,0 m od granicy nieruchomości z ul. O. oraz odległości 5,0 m od granicy z drogą osiedlową na działce o nr ew. [...]. Opisane powyżej decyzje odnosiły się także do dachu stróżówki, który powinien być dwuspadowy o kącie nachylenia połaci max. 30 stopni. Nie jest sporne w sprawie, że po pierwsze stróżówka usytuowana jest w odległości ok. 1,0 m od ogrodzenia frontowego od strony ul. O. w R., a po drugie że posiada dach czterospadowy kryty blachą trapezową. Zarówno lokalizacja stróżówki jak i geometria dachu są sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy. Za prawidłowe Sąd uznaje stanowisko organu odwoławczego, że skoro dla danego obszaru nie obowiązuje plan miejscowy, linia zabudowy jest wyznaczana w decyzji o warunkach zabudowy. W tej sytuacji uznać należy, że ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy 5,0 m od strony ul. O. wynikającej z przedłożonych przez inwestora decyzji i jednocześnie stwierdzenie, że stróżówka usytuowana jest w odległości 1,0 m od ulicy O., dawało organowi I instancji możliwość odstąpienia od wydania postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Jest to o tyle istotne, że wcześniejsze rozstrzygnięcia Sądów nie negowały wydawanych przez organ I instancji postanowień w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zaś w wyroku VIII SA/Wa 909/15 Sąd uznał jedynie, że organ I instancji powinien w sposób precyzyjny sformułować treść obowiązku nałożonego na inwestorów. Postawione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Nie są również uzasadnione zarzuty procesowe skargi. Organy przeprowadziły w tej sprawie dostateczne postępowanie wyjaśniające, zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Brak możliwości legalizacji stróżówki skutkował wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 p.p.s.a. obowiązek badania legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy, orzekł jak w sentencji.