V SA/Wa 1062/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Protokolant sekretarz - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek; uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego przez płatnika składek – Z. D., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] odmawiającą umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, za okres od maja 2003 r. do października 2004 r., marzec 2005 r., maj-czerwiec 2005 r., od sierpnia 2005 r. do lutego 2006 r., do stycznia 2007 r. w łącznej kwocie 12.357,22 zł w tym odsetki za zwłokę liczone na dzień 9 listopada 2015 r. i koszty upomnienia. Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym . Do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w Ż. wpłynął w dniu [...] listopada 2015 r. wniosek Z. D. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") będącego płatnikiem składek, o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od 2003-2007 r. W uzasadnieniu wniosku Strona wskazała, że w związku z zajęciem jego wynagrodzenia z tytułu pracy wnosi o umorzenie zadłużenia ponieważ jest osobą niepełnosprawną w tragicznej sytuacji życiowej. Podkreślił również, że posiada w ZUS kapitał początkowy w kwocie kilkuset tysięcy złotych więc podtrzymuje wniosek o potrącenie należności z przedmiotowego kapitału. Pismem z dnia [...] grudnia dłużnik podtrzymał wniosek o umorzenie zaległości za lata 2003 - 2007, zaś za lata 2009-2014 r. zobowiązał się do ich regulowania w kwocie po 100 zł m-cznie. Wnioskodawca przedstawił jednocześnie dokumenty dotyczące jego stanu zdrowia oraz złożył wyjaśnienia odnośnie sytuacji życiowej. Decyzją nr [...] /2016 z [...] stycznia 2016 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zadłużenia Wnioskodawcy za żądany okres w postaci składek na ubezpieczenie zdrowotne i odsetek od nich w łącznej kwocie 12.357,22 zł. W uzasadnieniu decyzji organ powołując art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 121 ze zm.), dalej: "u.s.u.s.", uznał, że w przypadku wnioskodawcy nie występuje żadna z przesłanek umorzenia wymienionych w tym przepisie związku z tym brak jest możliwości rozważania umorzenia zaległości na tej podstawie. Organ ocenił również możliwość umorzenia składek wraz z odsetkami w oparciu o treść przepisów art. 28 ust.3a u.s.u.s. i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. 2003 Nr 141 poz. 1365) w szczególności jego § 3 czyli pomimo braku ich całkowitej nieściągalności i uznał, że sytuacja Wnioskodawcy nie dowodzi, że spłata składek uniemożliwi mu zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Organ ustalił, że Wnioskodawca od 14 maja 2014 r. zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wykonywania instalacji elektrycznych. Osiąga on dochód z pobieranego świadczenia rentowego w wysokości 1.100 zł netto oraz z tytułu pracy zarobkowej w kwocie 1.225 zł netto miesięcznie. Prowadzi z żoną H. D., która osiąga dochód w kwocie 1.425 zł netto wspólne gospodarstwo domowe. Organ ustalił, że wnioskodawca nie posiada majątku nieruchomego ani ruchomego, nie korzysta z pomocy społecznej. Ma zobowiązania prywatne w kwocie 60.000 zł, zobowiązania z tytułu podatków i kredytów, które są dochodzone przez Komornika w kwocie 1.750 zł., ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem w kwocie 700 zł oraz wydatki związane z leczeniem dolegliwości zdrowotnych w wysokości 1.000 zł miesięcznie. Organ ustalił ponadto, że Wnioskodawca, który określił swój stan zdrowia jako katastrofalny, miał udar mózgu, choruje na nadciśnienie, cukrzycę, otyłość. Organ wskazał także w związku z tym, że jakkolwiek Wnioskodawca został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym na czas określony do 30 listopada 2017 r., z możliwością pracy w warunkach pracy chronionej, to jednak z akt sprawy, nie wynika ażeby miał przeciwwskazania do wykonywania pracy, nie jest również obciążony obowiązkiem sprawowania stałej opieki nad osobą chorą, co pozbawiałoby go możliwości osiągania dochodów. Organ wskazał, że jakkolwiek nie bagatelizuje kłopotów zdrowotnych Wnioskodawcy, to nie można uznać ażeby był on pozbawiony możliwości spłaty zadłużenia. Organ rozważył również ważny interes osoby zobowiązanej jak również ważny interes publiczny i wskazał, że nie przemawiają one za umorzeniem składek. Organ stwierdził również, że na obecnym etapie sprawy wnioskodawca jest w stanie spłacić istniejące zadłużenie. Pismem z dnia 18 stycznia 2016 r. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Wnioskodawca poinformował, że z żoną ma rozdzielność majątkową a mieszka u niej w kuchni, bo nie ma pieniędzy na wynajęcie mieszkania. Nie prowadzi z żoną wspólnego gospodarstwa domowego. Podkreślił, że nie jest możliwe ażeby przez kilka lat prowadząc działalność, nie płacił składek a ZUS nie zauważył tego faktu. Podkreślił, że umowę o pracę ma zawartą jedynie do grudnia 2016 r. i obawia się o to, co będzie w przyszłości. Na żądanie ZUS wnioskodawca złożył do akt umowę notarialną z dnia 19 lipca 1993 r. wyłączającą wspólność majątkową z żoną H. D. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji stwierdzając brak podstaw do umorzenia należności i zaznaczając, że w przypadku wnioskodawcy, nie zachodzą przesłanki pozwalające uznać całkowitą nieściągalność należności z tytułu składek, co daje organowi potencjalną możliwość umorzenia należności. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 950/16 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że organ nie ustalił stanu faktycznego w sposób prawidłowy. Organ nie wskazał w decyzji od kiedy, za jakie okresy, w jakiej wysokości prowadzi postępowanie egzekucyjne w przedmiocie składek, jak również w jakiej wysokości są one ściągane. Okoliczność ta w świetle twierdzeń Skarżącego i ustaleń organu, że Skarżący ma zadłużenia z innych tytułów, w związku z czym Komornik egzekwuje od niego 1.750 zł, ma znaczenie dla sprawy. Nie jest bowiem jasne do końca, czy kwota ta w istocie jest kwotą egzekwowaną, czy też kwotą, która z racji zadłużenia Skarżącego powinna taką być oraz, czy w kwocie tej mieści się też egzekucja składek i w jakiej wysokości. Sąd wskazał również, że do skargi Skarżący dołączył umowę nr 58/2016 zawartą 16 marca 2016 r. z ZUS Inspektorat w Ż. w zakresie rozłożenia na raty kwoty 1.227 zł za okresy od 2009 r., co również wpływa na sytuację Skarżącego, a czego organ powinien mieć świadomość ponieważ zadłużenie to było mu znane. Organ wniósł skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2181/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ nie ustalił stanu faktycznego w sposób prawidłowy. NSA wskazał, że z podnoszonych przez Skarżącego twierdzeń wynikało, że część składek na ubezpieczenie podlega przedawnieniu, gdyż dotyczą one składek sprzed 13 lat. Mimo wątpliwości Skarżącego dotyczących spornych składek przeprowadzone przez organ postępowanie nie wykazało, że całość składek za okres 2003 do 2007, w odniesieniu do których rozważane było umorzenie postępowania podlega egzekucji ewentualnie, czy nie zostały objęte przedawnieniem. Zdaniem NSA w postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek organ powinien odnosić się do konkretnej kwoty tych należności weryfikowalnej na podstawie wiarygodnych dokumentów. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu lub z innych przyczyn nadal są wymagalne. W tym sensie Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał za wadliwość prowadzonego przez organ postępowania brak ustalenia czy nastąpiło stwierdzenie przedawnienia należności, gdyż wówczas skutkowałoby to koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II GSK 15/09). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, przytaczając informacje dotyczące sytuacji materialnej Strony stwierdził, że w przypadku Strony nie zachodzi żadna z okoliczności określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. pozwalająca na uznanie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, co powoduje brak możliwości umorzenia przedmiotowych należności. Organ ustalił, że Strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, którego budżet zasilany jest z czterech źródeł dochodu (świadczenie rentowe Strony, umowa o pracę, umowa zlecenie i świadczenie emerytalne żony) i wynosi 4.742,80 zł netto. Organ podkreślił, że według danych Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych z 28 listopada 2017 r. minimum socjalne dla dwuosobowego gospodarstwa emeryckiego wynosi 1.863,41 zł. Dochód gospodarstwa domowego Strony przekracza zatem dwukrotnie przywołane minimum socjalne, co oznacza, że Wnioskodawca nie znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej mu spłatę zaległych należności. Organ wskazał również, że płacenie składek na ubezpieczenie jest obowiązkowe, a umorzenie ich jest możliwe jedynie w wyjątkowych sytuacjach, do których nie należy sytuacja okresowego braku środków na ich spłatę. Istnieje bowiem możliwość ratalnego spłacania zadłużenia. Jednocześnie organ stwierdził, że składki będące przedmiotem wniosku nie uległy przedawnieniu. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując na brak sprawiedliwej oceny sytuacji materialnej i zdrowotnej Skarżącego. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3065/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153, są konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcia popełnienia błędów. Wytyczają one kierunek, w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 278/14, CBOSA). Z powoływanego przepisu wynika bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 263/10, organ administracji rozpatrując sprawę ponownie powinien się zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe. Jak wynika natomiast z uzasadnienia powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2181/17, który zapadł w sprawie dotyczącej postępowania wszczętego przez Skarżącego o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od 2003-2007 r., NSA podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ nie ustalił stanu faktycznego w sposób prawidłowy, wskazał, że w postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek organ powinien odnosić się do konkretnej kwoty tych należności weryfikowalnej na podstawie wiarygodnych dokumentów. NSA podkreślił, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i rentowe może być prowadzone wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie - jego zdaniem - ich uiścić. Natomiast przeprowadzone przez organ ponowne postępowanie odwoławcze zakończone decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] nie wykazało, że całość składek za okres od 2003 do 2007 r., w odniesieniu do których rozważane było umorzenie, jest nadal wymagalne. Nie ustalono, czy zobowiązanie to nie wygasło na skutek przedawnienia lub zapłaty. Oceny tej nie zmienia, nie poparte żadnymi danymi, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że zobowiązanie z tytułu składek będące przedmiotem wniosku nie uległo przedawnieniu. Wyjaśnienie tej kwestii ma zasadnicze znaczenie dla postępowania w rozpoznawanej sprawie bowiem, jak to wskazał NSA, przedawnienie należności skutkowałoby koniecznością umorzenia postępowania w sprawie umorzenia przedmiotowej należności - jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II GSK 15/09). Sąd podkreśla, że z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2001 r. sygn. akt I SA 1110/01). Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 K.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. W ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W konsekwencji charakteru stwierdzonej wadliwości Sąd uznał za przedwczesne wypowiadanie się o zarzutach skargi dotyczących odmowy umorzenia przedmiotowej zaległości. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.