II SA/Bk 347/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w sprawie zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę Decyzją z dnia [...].04.2018 r. o nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej SKO) stwierdziło nieważność decyzji Starosty A. z dnia [...].12.2015 r. o udzieleniu M. P. zezwolenia na zbieranie odpadów na działce o nr ewid. [...] położonej w A. na czas do dnia [...].12.2025 r. Stan sprawy przedstawiał się następująco: M. P., w dniu [...].08.2015r. złożył wniosek do Starosty Powiatowego w A. o wydanie decyzji – zezwolenia na zbieranie odpadów (złomu) wyszczególnionych rodzajowo w tabeli zawierającej 13 pozycji. Do wniosku dołączył niezbędne dokumenty, w tym prawomocną decyzję Burmistrza Miasta A. z dnia [...].10.2015 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych na działce nr [...] położonej w A.. Jednocześnie M. P. wyraził zgodę na wygaśnięcie dotychczasowej decyzji zezwalającej na zbieranie i skup złomu z dnia [...].08.2007 r. pod warunkiem wydania nowego zezwolenia. Decyzją z dnia [...].12.2015 r. Starosta A.: 1) stwierdził wygaśnięcie decyzji Starosty A. z dnia [...].08.2007 r. zezwalającej M. P. na zbieranie odpadów – skup złomu na działce nr [...] położonej w A., 2) udzielił M. P. do dnia [...].12.2025 r. zezwolenia na zbieranie odpadów o 13 - tu kodach (wymienionych w tabeli) na działce nr [...] położonej w A.. Jednocześnie określił sposób magazynowania odpadów, metody i warunki ich zbierania. W uzasadnieniu powyższej decyzji Starosta Augustowi wskazał, że wniosek M. P. spełniał wymagania z art. 42 ust. 1, ust. 4 ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) dla pozytywnego załatwienia sprawy. Zamierzony sposób gospodarowania odpadami nie będzie powodował zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz jest zgodny z zapisami planu miejscowego tj. z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...].09.2005 r. Uchwała ta w § 8 pkt 1 ustala zakaz lokalizacji przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być wymagany. W tej sprawie sporządzenie raportu nie było wymagane, co wynika z decyzji organu właściwego do wydawania decyzji środowiskowych. Nie zachodziły przesłanki negatywne z art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach, które uniemożliwiałyby wydanie zezwolenia. W dniu [...].02.2018 r. SKO w S. zostało powiadomione przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. (Delegatura w S.) o prawdopodobnym wydaniu decyzji z dnia [...].12.2015 r. z naruszeniem prawa. SKO wszczęło z urzędu postępowanie nieważnościowe, które zakończyło się zaskarżoną decyzją. SKO stwierdziło, że doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), ponieważ Starosta A. wydał decyzję z dnia [...].12.2015 r., która jest sprzeczna z art. 42 ust. 4 oraz art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), zwanej dalej: ustawą. Art. 42 ust. 4 ustawy nakładał na wnioskodawcę obowiązek dołączenia, do wniosku, decyzji środowiskowej. M. P. (zwany także: skarżącym) takiej decyzji nie dołączył, natomiast powołał się na decyzję Burmistrza A. z dnia [...].10.2015 r. umarzającą postępowanie środowiskowe. W ocenie SKO decyzja Burmistrza A. była nieprawidłowa (w innym postępowaniu stwierdzono jej nieważność). Następną wadą prawną decyzji była jej niezgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta A. części Dzielnicy G. obejmującego tereny położone między ulicami: [...] oraz w rejonie rozdzielni prądu, uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...].06.2006 r. przez Radę Miejską w A.. Według SKO, działka skarżącego o nr [...] objęta zezwoleniem na zbieranie odpadów, leży w terenie oznaczonym symbolem MNU – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych (§ 5 pkt 2 uchwały). W § 4 pkt 6 uchwały zdefiniowano usługi nieuciążliwe jako takie, które nie powodują żadnej uciążliwej emisji substancji i energii oraz niebędące przedsięwzięciami, dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być lub jest wymagany. Do usług nieuciążliwych usługodawca zaliczył w szczególności: stacje paliw, zakłady pogrzebowe, piekarnie, stacje obsługi samochodów, lakiernie i warsztaty samochodowe. Dalej, SKO stwierdziło, że punkty skupu złomu zostały sklasyfikowane w § 3 ust 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako przedsięwzięcia dla których raport może być wymagany. Natomiast § 8 pkt 1 planu miejscowego został zawarty zakaz (dla całego obszaru objętego planem) lokalizowania przedsięwzięć wymagających sporządzania raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być wymagany oprócz: dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń oraz obiektów infrastruktury technicznej. Kolegium wywiodło, że prowadzony przez skarżącego skup złomu zlokalizowany na działce o nr [...] i jednocześnie na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem MNU, jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Zaistniała negatywna przesłanka z art. 46 ust 1 pkt 3 ustawy o odpadach, uniemożliwiająca udzielenie zezwolenia wnioskowanego przez M. P.. Udzielenie zezwolenia decyzją Starosty A. z dnia [...].12.2015 r. stanowiło rażące naruszenie prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. SKO nie dopatrzyło się innych przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Odnośnie zarzutu wynikającego z pisma pełnomocnika skarżącego z dnia [...].03.2018 r. stwierdzającego, że postępowanie nieważnościowe jest prowadzone na wniosek H. S., a nie z urzędu – organ uznał za bezzasadny. Kolegium podkreśliło, że jako organ nadzoru, na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. skorzystało z uprawnienia wszczęcia postępowania nieważnościowego bez względu na słuszność i racjonalność wydanej decyzji Starosty A. W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku pełnomocnik skarżącego M. P. zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a., art. 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. a także naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 42 ust. 4 oraz art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że został naruszony art. 157 § 2 k.p.a, ponieważ nie jest prawdą że SKO wszczęło z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności, gdyż nastąpiło to na telefoniczny wniosek H. S., która nie miała interesu prawnego i nie mogła być stroną postępowania. Okoliczność ta wynika z pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. Delegatury w S. z dnia [...].02.2018 r. O braku rzetelności i zaufania do prowadzonego postępowania świadczy zignorowanie przez SKO pisma strony skarżącej z dnia [...].03.2018 r., na które nie otrzymała odpowiedzi (naruszono art. 8 11 i 77 § 1 k.p.a.) Zdaniem skarżącego , nie jest prawdą, że decyzja Starosty A. z dnia [...].12.2015 r. naruszyła art. 42 ust 4 i art. 46 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach. Wniosek skarżącego o wydanie decyzji na skup złomu nie wymagał decyzji środowiskowej, ponieważ wcześniej prowadził taką samą działalność na podstawie decyzji Starosty A. z 2007 r., która była ważna do dnia [...].05.2017 r. Zbiór i skup złomu prowadzone są na utwardzonym terenie, w zamykanych metalowych kontenerach, bez żadnego kontaktu z naturalnym podłożem. Żadna z kontroli przeprowadzonych przez WIOŚ nie wykazała nieprawidłowości. Ponieważ działalność nie wymagała decyzji środowiskowych, to zarzut naruszenia przepisu art. 46 ust 1 pkt 3 ustawy o odpadach jest niesłuszny, bo działalność jest zgodna z zapisami planu miejscowego. Zwrócono uwagę na nieprawidłowe przytoczenie, przez organ w uzasadnieniu decyzji, zapisu planu miejscowego z § 4 pkt 6, a brak przytoczenia przepisu § 6 pkt 6 korzystnego dla strony skarżącej. Zarzucono organowi, że stwierdzając nieważność decyzji Starosty A. z dnia [...].12.2015 r. organ zastosował przepisy ustawy środowiskowej, które weszły w życie po [...].12.2015 r., gdy tymczasem decyzja była wydana dnia [...].12.2015 r. Chodziło o przepis art. 72 ust 1 pkt 21 ustawy środowiskowej. Natomiast pominięto art. 72 ust 2 a tej ustawy, który zwalniał skarżącego z obowiązku przedłożenia decyzji środowiskowej do wniosku o udzielenie zezwolenia na skup złomu ponieważ wcześniej taką działalność już prowadził. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, jednakże Sąd nie w pełni zgadza się z argumentacją SKO wskazaną w zaskarżonej decyzji. Sąd skorzystał, w niniejszej sprawie, z uprawnienia wskazanego w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., który stanowi, ze Sąd nie jest związany zarzutami skargi ani powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy SKO w S. było kompetentne do wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty A.ego z dnia 10.12.2015 r., bowiem był to pierwszorzędny zarzut skargi (naruszenia art. 15 7§2 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie miał wątpliwości, że postępowanie nieważnościowe było przeprowadzone przez SKO w S. z urzędu. Pojęcie "z urzędu" nie oznacza, iż pracownicy Kolegium mają osobiście skontrolować decyzję organu niższego stopnia w celu wykrycia błędów prawnych. Sygnał do takiej kontroli może pochodzić z zewnątrz np. od innego organu czy osoby. W niniejszym przypadku było to pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który z kolei posiadał informację od H. S. Nie oznacza to jednak, że postępowanie nieważnościowe toczyło się z wniosku tej osoby, która nie była ani stroną ani uczestnikiem postępowania nieważnościowego. Organ nie naruszył przepisu art. 157 § 2 k.p.a., a wręcz przeciwnie – działał zgodnie z własną kompetencją. Na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska doktryny oraz orzecznictwa sądowoadminsitracyjnego, "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., sygn., akt II GSK 1056/10). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa" (por. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn.. akt II OSK 1521/10). Przedmiotem stwierdzenia nieważności była decyzja Starosty A. z dnia [...].12.2015 r. zezwalająca M. P. na zbieranie odpadów o określonych 13 – tu kodach na działce nr [...] w A.. Decyzja ta powoływała, jako podstawę prawną m.in. art. 42 ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.). Zatem, organ nadzorujący był zobowiązany do dokonania kontroli zgodności tej decyzji z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jej wydania. Chodziło o prawidłowe zastosowanie art. 42 oraz o nie zastosowanie art. 46 ustawy o odpadach. Art. 42 ust 1 i 4 ustawy o odpadach zawierał katalog wymagań, jakie powinien spełniać wniosek osoby ubiegającej się o zezwolenie na gromadzenie odpadów. Jednym z nich był wymóg dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia przewidzianego w art. 71 ustawy środowiskowej. Taką decyzję skarżący dołączył do wniosku. Była to decyzja Burmistrza A. z dnia [...].10.2015 r., nr [...] umarzająca postępowanie, bowiem organ stwierdził że dla tego przedsięwzięcia postępowanie środowiskowe nie jest wymagane. W/w decyzja Burmistrza A. z dnia [...].10.2015 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności decyzją SKO w S. z dnia [...].04.2018 r., a następnie utrzymana w mocy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15.11.2018 r. (sygn.. akt II SA/Bk 393/18 – Sąd oddalił skargę). W ocenie Sądu, powyższa okoliczność jest ważna i w zasadzie wystarczająca do stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na skup złomu i metali kolorowych przez skarżącego. Skoro niezbędnym załącznikiem do wniosku ubiegającego się o wydanie zezwolenia, w świetle art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach, miała być decyzja środowiskowa (bez względu na to, jakiej treści), a taka przestała istnieć wskutek stwierdzenia jej nieważności, to brak kompletnego wniosku już powodował nieważność wydania zezwolenia, a ponieważ zostało wydane, to słusznie Kolegium stwierdziło jego nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach). Natomiast, Sąd nie podziela stanowiska organu w części, w jakiej stwierdza rażące naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 992) poprzez brak jego zastosowania przy wydaniu decyzji, której nieważność stwierdzono. W ocenie Sądu, przedwczesna jest ocena, dokonana przez Kolegium, pod kątem niezgodności inwestycji z obowiązującym prawem miejscowym. Art. 46 ustawy o odpadach posiadał (w dacie 10.12.2015 r.) następujące brzmienie: Art. 46.1. Właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: 1) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska; 2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami; 3) jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Organ wskazuje na niezgodność inwestycji z zapisami § 13, 4 ust 6, a zwłaszcza § 8 uchwały Rady Miejskiej A. z dnia [...].06.2006 r. o nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta A. w części Dzielnicy G., obejmującego tereny położone między ulicami: [...] oraz rejonu rozdzielni prądu. Organ twierdzi, ze skoro działalność jest prowadzona na terenie "zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych – oznaczonej w planie MNU", a jest usługą uciążliwą oraz raport oddziaływania na środowisko, może być wymagany na prowadzenie takiej działalności, to jej umiejscowienie na działce zlokalizowanej w obszarze o symbolu MNU jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, powyższe wnioski są zbyt daleko idące na tym etapie postępowania i przedwczesne skoro brak jest decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na sporne przedsięwzięcie. Jak wyżej wskazano, taką decyzję skarżący był zobowiązany dołączyć do wniosku z mocy art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach. Decyzja środowiskowa jest wydawana przez inny organ (Burmistrza Miasta A.) i na podstawie ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1405), zwana dalej ustawą środowiskową. Decyzja środowiskowa była wymagana, w dacie wydania unieważnionej decyzji, nie tylko z mocy art. 42 ust 4 ustawy o odpadach, ale też z mocy art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej. Decyzja środowiskowa ma za zadanie określić parametry środowiskowe dla konkretnej inwestycji. Wiąże ona organ udzielający zezwolenia na zbieranie odpadów (tak, jak w niniejszym przypadku – złomu, metali kolorowych itp.) ponieważ ma charakter rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację przedsięwzięcia, pełniąc względem niego funkcję prejudycjalną. Podstawowym przesłaniem decyzji środowiskowej jest ustalenie dopuszczalności danej inwestycji w odniesieniu do przepisów ochrony środowiska. Ponieważ zapisy planu miejscowego, na które powołuje się organ, dotyczą również ochrony środowiska i oddziaływania usług na środowisko (kwestia uciążliwości), to bez znajomości treści decyzji środowiskowej, przedwczesnym jest wypowiadanie się autorytatywne SKO, iż inwestycja skarżącego jest niezgodna z zapisami planu miejscowego. Tę przesłankę można, zdaniem Sądu, ocenić dopiero po przedstawieniu przez skarżącego, decyzji środowiskowej właściwego organu. Również ocena § 6 pkt 6 planu miejscowego (na co słusznie zwrócił uwagę skarżący) może mieć znaczenie przy wydaniu decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów przez skarżącego, czego organ de facto nie analizował, ale powinien to wyjaśnić przy wydaniu kolejnej decyzji w tym przedmiocie. Stwierdzić należy, że nie słuszny jest zarzut skargi, iż organ nie wziął pod uwagę przepisu art. 72 ust. 2 a ustawy środowiskowej. Art. 72 ust 2 a, na datę wydania decyzji Starosty A. z dnia [...].12.2015 r., brzmiał: "Wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwoleń, o których mowa w ust 1 pkt 21, nie stosuje się w przypadku gdy zezwolenie dotyczy odzysku polegającego na przygotowaniu do ponownego użycia". Nie odniósł się więc do przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych, którego dotyczył wniosek skarżącego i decyzja wyeliminowana z obrotu prawnego. Inne brzmienie przepisu art. 72 ust 2 a ustawy środowiskowej (na który powołano się w skardze) zaczął obowiązywać od dnia 24.12.2015 r., a więc po wydaniu decyzji Starosty A. z dnia [...].12.2015 r., stąd też SKO nie analizowało tego przepisu, bowiem nie obowiązywał na datę wydania nieważnościowej decyzji. Reasumując, Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji Starosty A. z dnia [...].12.2015 r. było uprawnione na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach, natomiast niezasadnym było stwierdzenie przez Kolegium zaistnienia rażącego naruszenia prawa w oparciu o art. 46 ust 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Taka ocena było co najmniej przedwczesna. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.