I OSK 1628/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 451/18 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania należności finansowych w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 451/18 oddalił skargę J. J. (dalej: skarżąca") na decyzję Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej z [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyznania należności finansowych w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Rozkazem personalnym nr [...] z [...] listopada 2017 r. Komendant Oddziału Żandarmerii Wojskowej w [...] zwolnił skarżącą, pełniącą zawodową służbę wojskową w Oddziale Żandarmerii Wojskowej w [...], z zawodowej służby wojskowej i przeniósł ją do rezerwy z [...] listopada 2017 r. Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2017 r. Komendant Oddziału Żandarmerii Wojskowej w [...] przyznał skarżącej należności finansowe w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, tj.: 1) odprawę w wysokości 200% kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego w ostatnim dniu pełnienia służby; 2) ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby w wymiarze 25 dni roboczych; 3) dodatkowe uposażenie roczne w wysokości 1/12 uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym otrzymanego w roku kalendarzowym, za który uposażenie roczne przysługuje. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, Komendant Główny Żandarmerii Wojskowej decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Komendanta Oddziału Żandarmerii Wojskowej w [...] z [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż do okresu pełnienia czynnej służby wojskowej nie zalicza się okresu pełnienia służby w Policji, nawet jeżeli poprzedzał on bezpośrednio zawodową służbę wojskową, co wynika jednoznacznie z treści art. 17a ust 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 173 ze zm.). Zdaniem organu, skoro zaliczanie okresu służby w innych, niż Siły Zbrojne, formacjach do uprawnień związanych ze stażem służby wojskowej ma charakter wyjątku od zasady, to z ogólnych reguł interpretacji prawniczej należy go interpretować ściśle zarówno co do stażu służby w ściśle określonych formacjach, jak i w zakresie rodzaju uprawnień, do których staż ten się zalicza. Organ odwoławczy uznał, że okoliczność nieotrzymania przez skarżącą odprawy w Policji pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia organu wojskowego, ponieważ art. 118 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) nie ma w żaden sposób zastosowania do ustalania uprawnień żołnierza zawodowego w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Podał, iż fakt niewypłacenia odprawy policjantowi w związku ze zwolnieniem z tej służby bezpośrednio przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej, nie czyni okresu służby w Policji okresem równorzędnym z czynną służbą wojskową. Wskazując na powyższe, Komendant Główny Żandarmerii Wojskowej uznał, iż Komendant Oddziału Żandarmerii Wojskowej w [...] zasadnie pominął okres pełnienia służby w Policji przez skarżącą przy ustalaniu okresu uprawniającego do odprawy jej należnej. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Żandarmerii Wojskowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem zasadniczego sporu w niniejszej sprawie była kwestia związana z wykładnią przepisów prawa materialnego regulujących zaliczanie okresu służby w Policji do uprawnień żołnierzy zawodowych, związanych z przyznawaniem im należności finansowych w związku ze zwolnieniem, tj. wykładnia art. 17a ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W ocenie Sądu, z regulacji art. 17a ust. 4 ww. ustawy wynika jednoznacznie, że okres służby w Policji będzie się zaliczał żołnierzowi powołanemu do zawodowej służby wojskowej, w trybie art. 17a ust. 1 ustawy, wyłącznie do uprawnień wymienionych w art. 62 ust. 4 analizowanej ustawy pragmatycznej (staż czynnej służby wojskowej uprawniający do uzyskania uprawnień do dodatkowego urlopu wypoczynkowego) oraz w art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy (staż czynnej służby wojskowej uprawniający do uzyskania dodatku za długoletnia służbę wojskową). Sąd uznał, że Komendant Główny Żandarmerii Wojskowej zasadnie stwierdził, iż katalog uprawnień związanych ze stażem służby w Policji i innych formacjach wymienionych w art. 17a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ma charakter zamknięty. W przepisie tym nie zostały bowiem wymienione należności finansowe związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, w tym w szczególności odprawa, o której mowa w art. 94 ust. 1-3 ww. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł także, iż zachodzi wyraźne rozróżnienie systemowe uprawnień finansowych związanych z samym faktem zwolnienia ze służby od uprawnień emerytalnych. Żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej przysługują bowiem należności wymienione wprost w art. 94 i art. 95 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a więc odprawa i inne. Przesłanki, zasady i tryb przyznawania i wypłacania tych należności reguluje w całości, a więc w sposób pełny, ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zdaniem Sądu, do tych należności staż służby w Policji nie został przez ustawodawcę zaliczony. Jednocześnie Sąd zauważył, że niezależnie od uprawnień finansowych związanych ze zwolnieniem żołnierza z zawodowej służby wojskowej, żołnierzom przysługują uprawnienia emerytalne określone w przepisach ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (Dz.U. z 2017 r., poz. 2225 ze zm.). Podał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych, jako równorzędne ze służbą wojskową w Wojsku Polskim traktuje się okresy służby uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury policyjnej. Art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.) przewiduje natomiast, że jako równorzędne ze służbą w Policji traktuje się okresy służby wojskowej, uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury wojskowej. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, uznać należy, iż ww. dwie ustawy emerytalne, regulujące sytuację prawną emerytów wojskowych i policyjnych zawierają bliźniacze rozwiązania, wprowadzające zupełną wzajemność traktowania zawodowej służby wojskowej i służby w Policji. Dlatego też nie sposób przyjąć - jak sugeruje skarżąca - że doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania obywateli. Zdaniem Sądu, zasadny jest pogląd organów, że art. 94 ust. 1-3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, regulując sposób ustalenia wysługi mającej wpływ na prawo i wysokość odprawy, pomija okres służby w Policji, co wynika zarówno z treści art. 94 ust. 3, jak i art. 17a ust. 4 tej ustawy. Sąd wyjaśnił, że w zakresie ustalania prawa i wysokości odprawy, żołnierze zawodowi i policjanci korzystają z rozłącznych przepisów ustawowych, które mają charakter komplementarnych rozwiązań pragmatycznych, a więc rozłączność ta wyklucza możliwość posiłkowania się w analizowanej sprawie regulacjami pragmatyki policyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się, jakoby ww. zróżnicowanie występujące w tych uregulowaniach ustawowych, świadczyć miało o zasadności zarzutu nierównego traktowania, skoro dotyczą one odrębnych grup zawodowych, a nie osób charakteryzujących się wspólną istotną cechę relewantną. Skarżąca na powyższy wyrok złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi. Jednocześnie wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17a ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) oraz art. 7, art. 8 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, przez błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że do okresu zawodowej służby wojskowej uprawniającego do odprawy okresu służby w Policji nie wlicza się okresu służby w Policji, w sytuacji gdy w sytuacji odwrotnej takie zaliczenie miałoby miejsce, co spowodowało naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionego w niej zarzutu. W piśmie procesowym z 13 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że zrzeka się prawa do przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. W skardze kasacyjnej zgłoszony został jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17a ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) oraz art. 7, art. 8 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, przez ich błędną wykładnię. W ocenie skarżącej do okresu pełnienia czynnej służby wojskowej, stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości odprawy, zalicza się okres pełnienia służby w Policji. Skarżąca podniosła, że art. 17a ust. 1 pkt 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 94 ust. 1 i 3 tej ustawy wymagają współstosowania i muszą być w niniejszej sprawie brane pod uwagę łącznie. Podała także, że niezaliczenie do odprawy okresu zawodowej służby wojskowej jej służby w Policji, podczas gdy w sytuacji odwrotnej takie zaliczenie miałoby miejsce, stanowi naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie i nie mogła stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Kwestię ustalenia prawa i wysokości odprawy żołnierza zawodowego związanej ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej reguluje art. 94 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Stosownie do ust. 1 tego przepisu żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej przysługuje, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5, odprawa w wysokości: 1) po roku służby - 100%, 2) po pięciu latach służby - 200%, 3) po dziesięciu latach służby - 300% - kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby. Wysokość odprawy, o której mowa w ust. 1 pkt 3, ulega zwiększeniu o 20% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy rok zawodowej służby wojskowej pełnionej ponad dziesięć lat, nie więcej jednak niż do wysokości 600% (art. 94 ust. 2 ustawy). Do okresu zawodowej służby wojskowej, o którym mowa w ust. 1 i 2, zalicza się okresy pełnienia nieprzerwanej czynnej służby wojskowej, z wyłączeniem okresów zawieszenia w czynnościach służbowych lub tymczasowego aresztowania, chyba że prawomocnym orzeczeniem postępowanie karne lub dyscyplinarne, będące przyczyną zawieszenia lub aresztowania, zostało umorzone bądź żołnierz został uniewinniony na podstawie prawomocnego wyroku lub orzeczenia o uniewinnieniu w postępowaniu dyscyplinarnym (art. 94 ust. 3 ustawy). Z powyższego przepisu wynika, że ustalenie prawa i wysokości odprawy żołnierzowi zawodowemu uzależnione jest od długości pełnienia przez niego czynnej służby wojskowej. Ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem "czynna służba wojskowa". Jednakże brak jest podstaw do przyjęcia, aby określenie to mogło obejmować także okres pełnienia służby w Policji. Brak definicji danego pojęcia w danym akcie normatywnym lub danej gałęzi prawa oznacza, że w przypadku istnienia jego definicji w innym akcie prawnym lub w innej gałęzi prawa należy oprzeć się na definicji legalnej (por. uchwała SN z 9 czerwca 1976 r. VI KZP 13/75, wyrok SN z 15 stycznia 1993 r., III AAN 89/92; wyrok TK z 19 października 1994 r., K 2/94). Zgodnie z definicją zawartą w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1541 ze zm.), żołnierzami w czynnej służbie wojskowej, są osoby, które odbywają lub pełnią następujące jej rodzaje: 1) zasadniczą służbę wojskową; 2) przeszkolenie wojskowe; 3) terytorialną służbę wojskową; 4) ćwiczenia wojskowe; 5) służbę przygotowawczą; 6) okresową służbę wojskową; 7) służbę wojskową w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Okres służby w Policji nie jest zatem uznawany za okres równoznaczny z okresem służby pełnionej w wojsku. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że powołany przez nią przepis art. 17a ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, winien być wzięty pod uwagę, przy ustalaniu należnej jej odprawy. Z jego treści wprost bowiem wynika, że okresy służby w formacjach, Policji, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego lub Urzędu Ochrony Państwa, zalicza się jedynie do okresów, od których są uzależnione uprawnienia wymienione w art. 62 ust. 4 i art. 80 ust. 1 pkt 3 (tj. odpowiednio uprawnienia do: dodatkowego urlopu wypoczynkowego, dodatku za długoletnią służbę wojskową). Przepis ten w sposób precyzyjny wskazuje, kiedy służba w Policji uwzględniana jest przy ustalaniu uprawnień żołnierza pozostającego w czynnej służbie wojskowej. Powinien zatem być interpretowany ściśle do wskazanych w nim uprawnień, do których staż ten się zalicza. Dlatego też, skoro ww. przepis w żaden sposób nie odwołuje się do art. 94 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a tym samym do uprawnień żołnierza związanych z odprawą z tytułu zwolnienia ze służby, brak jest podstaw do jego zastosowania w niniejszej sprawie. Na powyższe stanowisko bez wpływu pozostaje przepis art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), zgodnie z którym jako równorzędne ze służbą w Policji traktuje się okresy służby wojskowej, uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury wojskowej. Przepis ten nie odnosi się do żołnierzy zawodowych. Zwrócić bowiem należy uwagę, że żołnierzom zwolnionym z zawodowej służby wojskowej przysługują uprawnienia emerytalne określone w przepisach ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jako równorzędne ze służbą wojskową w Wojsku Polskim traktuje się okresy służby uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury policyjnej. Powyższe ustawy regulują sytuację prawną emerytów wojskowych i policyjnych oraz zawierają tożsame rozwiązania, co do wprowadzenia wzajemności uznawania zawodowej służby wojskowej i służby w Policji. Okoliczność, że takie rozwiązania zostały wprowadzone w zakresie uprawnień emerytalnych nie może stanowić podstawy do ich przeniesienia w drodze analogii do świadczeń związanych z odprawą żołnierzy. Kwestia ustalania odprawy żołnierzy zawodowych została bowiem uregulowana w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, tym samym nie ma podstaw do odnoszenia się do innych świadczeń przysługujących żołnierzom zawodowym. W konsekwencji uznać należy, że art. 94 ust. 1-3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w sposób całościowy reguluje uprawnienia zwalnianych żołnierzy zawodowych w zakresie przyznawania im odpraw, co oznacza - wbrew stanowisku skarżącej - że nie powinien być interpretowany łącznie z art. 17a ust. 4 tej ustawy. Na jego zastosowanie nie może mieć także wpływu art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), regulujący inne uprawnienia. Tak więc, skoro art. 94 ww. ustawy nie stanowi, że okres służby w Policji winien zostać wzięty pod uwagę przy ustaleniu prawa do odprawy żołnierza zawodowego, zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo przy wydawaniu decyzji nie uwzględniły służby skarżącej w Policji przy określaniu okresu uprawniającego do odprawy jej należnej. Jednocześnie stwierdzić trzeba, że wykładnia Sądu pierwszej instancji art. 17a ust. 4a oraz art. 94 ust. 1-3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie narusza praw wynikających z powołanych prze skarżącą przepisów Konstytucji. Kwestie ustalania odprawy żołnierzy zawodowych i policjantów zostały uregulowane w odrębnych ustawach. Przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jak i przepisy ustawy o Policji zawierają rozłączne przepisy ustawowe, które mają - jak słuszne zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji - charakter komplementarnych rozwiązań pragmatycznych, a więc rozłączność ta wyklucza możliwość posiłkowania się w analizowanej sprawie regulacjami pragmatyki policyjnej. Zróżnicowanie to nie stanowi naruszenia zasady równości obywateli wobec prawa, bowiem odnosi się do różnych grup zawodowych, a nie do osób charakteryzujących się wspólną istotną cechę relewantną. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.