II SA/Gd 462/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia 7 sierpnia 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. R. S. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Łęczyce z 7 sierpnia 2017 r. nr XLI/60/2017 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Strzebielino w części tj. w zakresie jej § 4 ust. 3 pkt 11 lit. i oraz jej § 4 ust. 10 pkt 5, w ramach których stwierdzono, że w sytuacji braku kanalizacji sanitarnej, dopuszczono do czasu jej wybudowania odprowadzanie ścieków wyłącznie do już istniejących, szczelnych zbiorników bezodpływowych. Zarzucił skarżący wskazanej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 oraz ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne przez ich niezastosowanie, następstwem czego na obszarze określonym w załączniku nr 2 do uchwały ograniczono możliwości odprowadzania ścieków wyłącznie do szczelnych zbiorników bezodpływowych już istniejących, a tym samym ustanowiono na tym obszarze zakaz budowania nowych szczelnych zbiorników bezodpływowych, w sytuacji, gdy obszar ten, na którym znajdują się m.in. działki należące do skarżącego (0018-Strzebielino), tj. działki nr [...] (leżące na terenie oznaczonym na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do uchwały jako 6.3 P) pozbawiony jest zarówno dostępu do zbiorczej kanalizacji sanitarnej, jak również dostępu do istniejących już w dniu podjęcia uchwały szczelnych zbiorników bezodpływowych, a zatem - wobec braku na tym obszarze jakichkolwiek urządzeń służących do odbioru ścieków -skarżący nie ma obecnie możliwości - jako właściciel gruntu - realizacji swojego prawa do zwykłego korzystania z wód. Domaga się skarżący stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w pierwszej kolejności zakwestionowała istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego warunkującego skuteczne zaskarżenie przedmiotowej uchwały. Wskazano, że skarżący nie wykazał zamiaru budowy jakiejkolwiek inwestycji, uzasadniającego konieczność odprowadzania ścieków. Gmina nie otrzymała nawet koncepcji zagospodarowania terenu należącego do Skarżącego uzasadniającej podjęcie działań zmierzających do utylizacji ewentualnych ścieków oraz nie wskazano w jakiej ilości ścieki będą produkowane. Skarżący nie wystąpił również do zakładu komunalnego z wnioskiem o wskazanie warunków podłączenia ewentualnej inwestycji do kanalizacji sanitarnej. Tym samym skarżący w ocenie organu nie wykazał, że posiada interes prawny bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. W związku z powyższą argumentacją, Rada Gminy wniosła o odrzucenie skargi. Zajmując stanowisko do zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze, Rada Gminy stwierdziła, że są one bezpodstawne, bowiem powołany przez skarżącego naruszony przepis prawa ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zgodnie z art. 574 cyt. ustawy, wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2018 r. Wobec powyższego nie miał zastosowania w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały. Tym samym skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa, który została naruszony zaskarżoną uchwałą. W tej sytuacji nie można zająć stanowiska do naruszenia prawa materialnego przez Radę Gminy. Zaznaczył organ, że skarżący nie wykazał, że jego zamiarem jest zwykłe korzystanie z wód w ilości do 5 m3 na dobę w ramach jednego gospodarstwa domowego lub rolnego, tym bardziej na terenach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na obszar zabudowy produkcyjnej. Wskazując na powyższe, stwierdzono, że skarżący nie podał żadnego przepisu prawa, który został naruszony w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały, a ponadto nie wykazał, że obecnie uchwała narusza jego interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 roku, poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302) nazywanej dalej jako p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Skarga została wywiedziona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018r., poz. 994 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, przy czym od dnia 1 czerwca 2017r. nie obowiązuje wymóg poprzedzenia skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa (vide: art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r., poz. 935). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu prawnego, które jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. W odniesieniu do skarg na uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieprzestrzeganie norm prawa powszechnie obowiązującego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego ustaleń planu, to istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu sporządzania planu oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie bowiem z 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r., poz. 1073 ze zm.) nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być spowodowana istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniem trybu sporządzenia planu oraz naruszeniem właściwości organów w zakresie uchwalenia planu. Rację ma Rada Gminy wskazując, że zaskarżając uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Jednak w błędzie pozostaje organ twierdząc, że taki związek pomiędzy zakwestionowanymi przepisami uchwały a sytuacja skarżącego nie występuje. Rację ma skarżący wskazując, że tak skonstruowane zapisy uchwały wpływają na jego uprawnienie do dysponowania nieruchomościami wedle własnego uznania, ograniczają zatem jego uprawnienia właścicielskie. I nie ma tutaj znaczenia czy ma skarżący zamiar w najbliższym czasie zabudowywania należących do niego działek. Istotne jest, że kwestionowane zapisy godzą w jego prawo własności to powoduje, że niewątpliwie w ocenie Sądu posiada on interes prawny w zaskarżeniu ograniczających go zapisów uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu wyjaśnić jednak należy, że samo naruszenie interesu prawnego nie oznacza konieczności uwzględnienia skargi. W wyroku z dnia 12 maja 2011 r. (sygn. akt II OSK 355/11, lex nr 920623) NSA wskazał, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Skoro wymogi z art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione, to Sąd zobligowany był do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie bowiem do treści tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08, LEX nr 470949; z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08, LEX nr 510042; Z. Niewiadomski /red./ Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251,). A zatem, za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Procedurę planistyczną określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 17 tej ustawy. W ocenie Sądu procedura planistyczna została przeprowadzona prawidłowo. Zachowana została właściwość organów w tym zakresie. Nie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Zdaniem Sądu, nadesłana wraz z odpowiedzią na skargę dokumentacja planistyczna wykazuje jednoznacznie, że organ prowadzący procedurę planistyczną dopełnił czynności przewidzianych przepisami art. 14-20 u.p.z.p. W ocenie składu orzekającego w istocie zaskarżone przepisy uchwały w przedmiocie zmiany planu miejscowego nie wyłączają ani też nie ograniczają możliwości zabudowy działek skarżącego, gdyż Rada Gminy nie przekroczyła władztwa planistycznego, a jedynie niezbyt trafnie sformułowała zapis odnoszący się do sposobu zagospodarowywania ścieków z nowopowstałych zabudowań. W ocenie Sądu kwestionowane zapisy należy interpretować w taki sposób, że w istocie żaden zapis planu nie wprowadził zakazu budowy nowych zbiorników bezodpływowych. Regulacje zapisów planu w tym kontekście należy interpretować w taki sposób, że jeśli działka na której planowana jest zabudowa nie posiada dostępu do kanalizacji sanitarnej to razem z nowym obiektem należy zaplanować budowę szczelnego bezodpływowego zbiornika na ścieki. Należy mieć bowiem na uwadze, że w § 5 zaskarżonej uchwały dla terenu oznaczonego jako 6.3 P, na którym położone są działki skarżącego jako funkcję podstawową wskazano zabudowę produkcyjną i przemysłową, rzemiosło i usługi, składy i magazyny (pkt 1). Nie ustalono funkcji uzupełniającej (pkt 2). Warunki urbanistyczne określono w następujący sposób: a) zabudowa pełniąca w/w funkcje w formie obiektów wolnostojących lub zwartej zabudowie; b) dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy i jej adaptację (w tym możliwość przebudowy, rozbudowy, nadbudowy itp.) na warunkach odpowiadających zapisom uchwały; c) dopuszcza się lokalizacje pomieszczeń biurowych i usługowych oraz obiektów handlowych i hurtowni w ramach funkcji produkcyjnych, wraz z zapleczem socjalnym; d) dopuszcza się podział na nowe działki: dla zabudowy produkcyjnej i składowej - nie mniejsze niż 4000 m2, dla zabudowy usług i rzemiosła - nie mniej niż 3000 m2; e) dopuszcza się wydzielenie mniejszej działki niż przewidywana w planie na potrzeby obsługi komunikacyjnej lub obsługi infrastruktury technicznej; f) dopuszcza się łączenie ze sobą działek sąsiednich przy zachowaniu podstawowego układu komunikacyjnego; g) dopuszcza się lokalizację zabudowy na granicy działki; Z powyższego wynika, że uchwałodawca przewidział dla przedmiotowego terenu powstanie nowej zabudowy. Jednocześnie w sytuacji, gdy na tym terenie brak kanalizacji sanitarnej, dopuszczono do czasu jej wybudowania odprowadzenia ścieków do istniejących, szczelnych zbiorników bezodpływowych. Przy czym pod pojęciem "istniejące" w świetle przywołanych wyżej przepisów należy rozumieć takie zbiorniki, które powstaną wraz z nową zabudową. Dokonanie przez Sąd wiążącej wykładni kwestionowanych przez skarżącego zapisów planu tj. § 4 ust. 3 pkt 11 lit. i oraz jej § 4 ust. 10 pkt 5, w ramach których stwierdzono, że w sytuacji braku kanalizacji sanitarnej, dopuszczono do czasu jej wybudowania odprowadzanie ścieków wyłącznie do już istniejących, szczelnych zbiorników bezodpływowych powoduje, że odmienna interpretacja będzie niedopuszczalna. Oznacza to, że organy architektoniczno-budowlane prowadzące postepowanie w przedmiocie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zobowiązane będą uwzględnić niniejszą wykładnie uchwały Rady Gminy z 7 sierpnia 2017 r. nr XLI/60/2017 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Strzebielino w zakresie możliwych rozwiązań gospodarki ściekowej w sytuacji braku dostępu inwestycji do instalacji kanalizacji sanitarnej. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za niezasadną i z tej przyczyny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.