II SA/Gd 614/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: asesor WSA Magdalena Dobek-Rak sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. Postanowieniem z 13 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia J. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 czerwca 2018r. nakładające na zobowiązaną J. S. grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o funkcji rekreacji indywidualnej, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w 1986r. na działce nr [...] w W. gmina K., wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 września 2011r., utrzymanej w mocy decyzją ostateczną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 listopada 2011r. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu uiszczenia grzywny oraz terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin dla dopełnienia obu czynności: do 30 listopada 2018r.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego upomnieniem z 14 stycznia 2015r., doręczonym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 22 stycznia 2015r., wezwał J. S. do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o funkcji rekreacji indywidualnej, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w 1986r. na działce nr [...] w W. gmina K., wynikającego z ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ostatecznym postanowieniem z 15 lipca 2015r. utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego z 1 czerwca 2017r. o oddaleniu zgłoszonych przez zobowiązaną J. S. zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu postanowienia wierzyciel i jednocześnie organ egzekucyjny zawarł informację, że podczas kontroli sprawdzającej w dniu 25 marca 2013r. ustalono, iż "obowiązek nie został wykonany". Organ podkreślił, że jednorazowo nałożona grzywna jest środkiem przymuszenia, a nie karą. Strona zobowiązana może uniknąć wymogu zapłaty grzywny, wypełniając obowiązek. Grzywna w maksymalnej wysokości 10.000 zł powinna skutecznie skłonić inwestora do niezwłocznego wykonania nakazu oraz zapobiec dalszemu uchylaniu się od wypełnienia obowiązku. PINB wyjaśnił, że grzywna w takiej wysokości zapewni efektywność egzekucji obowiązku, który "podlega wykonaniu od 25.11.2011r.", i będzie środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanej z uwagi na możliwość umorzenia grzywny w przypadku wykonania obowiązku, podczas gdy przy zastosowaniu wykonania zastępczego zobowiązana byłaby obciążona jego kosztem, który nie jest zwracany. Organ odwoławczy dodał grzywna w celu przymuszenia stanowi egzekucje wykonania czynności (art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Obowiązek ten podlega wykonaniu z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna i na jej podstawie zostanie wystawiony tytuł wykonawczy. Przepis art. 121 § 2 ustawy określa, że z zastrzeżeniem § 5, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, natomiast stosownie do § 4, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Grzywna w maksymalnej wysokości z zaznaczeniem, iż jest jednorazowa w ocenie organu odwoławczego odpowiada prawu i nie narusza art. 121 § 2 ustawy. Podkreślił organ odwoławczy, że upływ ponad sześciu lat od wydania decyzji ostatecznej do podjęcia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia uprawnia do oceny, że strona uporczywie uchyla się od spełnienia nałożonego obowiązku. Fakt ten dowodzi ignorowania nakazu administracyjnego, co stanowi wystarczający powód do zastosowania skutecznego środka przymusu przez wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości. Zaznaczył organ odwoławczy, że ustawodawca postrzega problem niesubordynacji inwestorów w orzeczeniu nakazu rozbiórki obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę jako upowszechniające się zjawisko, w związku z czym granice nakładanych grzywien podniósł w 2007 r. do tej właśnie wysokości. Grzywna nie jest karą, a zgodnie z art. 125 ustawy w razie wykonania obowiązku zobowiązany może wystąpić z wnioskiem o jej umorzenie. Podkreślił organ odwoławczy, że zmienił termin wykonania obowiązku i wyznaczył nowy, racjonalny termin do wykonania obowiązku. Skargę na powyższe postanowienie wniosła J. S. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1 k.p.a. w zw. z 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 oraz art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy w zakresie podstaw ustalenia wysokości grzywny. Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił, że organ nie wyjaśnił, jakimi konkretnie przesłankami kierował się przy wymierzeniu grzywny w wysokości 10 000 złotych. Poza przytoczeniem treści art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i ogólnych sformułowań dotyczących nakładania grzywny w celu przymuszenia i jej wysokości organ nie odniósł się do rzeczywistej sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie. Argumentacja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pozbawiona odniesienia do konkretnej sytuacji zaistniałej w sprawie, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia szczegółowej analizy rzeczywistych kosztów rozbiórki obiektu budowlanego, prowadzi do zastosowania środka egzekucyjnego niewłaściwego ze względu na nadmierną uciążliwość dla zobowiązanej. W ocenie skarżącej z samego doświadczenia życiowego organ administracji publicznej powinien wiedzieć, że kwestia rozebrania niewielkiego drewnianego obiektu budowlanego powinna zamknąć się w kwocie znacznie niższej niż 10 000 złotych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 sierpnia 2018 r. jest zgodne z prawem. Stan faktyczny sprawy uzasadniał, w świetle przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.), dalej ustawa, nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 września 2011r. w wysokości 10 000 zł. Przepis art. 6 § 1 tej ustawy stanowi bowiem, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zgodnie zaś z art. 15 § 1 tej ustawy egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z kolei, zgodnie z art. 26 § 1 organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Z akt sprawy wynika, że decyzją z 28 września 2011 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. S.j rozebrać obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w W., gmina K. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 listopada 2011r. Zauważyć w tym miejscu należy, że postępowanie egzekucyjne nie jest tym etapem postępowania, na którym decyduje się o istnieniu obowiązku i jego wymiarze. Artykuł 29 § 1 ustawy stanowi bowiem, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Tym samym, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 945/11, LEX nr 1233913). Organ egzekucyjny nie jest władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Z akt sprawy wynika również niespornie, że nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 września 2011r. obowiązek rozbiórki nie został wykonany. Z akt sprawy wynika także, że w dniu 14 stycznia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego upomniał skarżącą do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z 28 września 2011 r. Upomnienie to zostało doręczone skarżącej w dniu 22 stycznia 2015 r. a w dniu 4 maja 2015 r. organ I instancji wystawił na skarżącą tytuł wykonawczy, który skarżąca otrzymała w dniu 8 maja 2015 r. Zasadne przy tym było, w ocenie Sądu, nałożenie na skarżącą środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla skarżącej i jako środka niezbędnego do realizacji ciążącego na skarżącej obowiązku. Zgodnie z art. 1a pkt 12b ustawy środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Przy czym, art. 119 ustawy wyjaśnia, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Zgodnie zaś z art. 120 § 1 grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Artykuł 122 § 2 pkt 2 wskazuje z kolei, że postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać m.in. wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W art. 122 § 2 pkt 2 ustawy zawarto więc zasadę, zgodnie z która w sprawach obowiązków z zakresu prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia poprzedza zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego. W sprawach dotyczących egzekucji obowiązku z zakresu prawa budowlanego, oczywiste jest, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dotkliwym niż wykonanie zastępcze. W sprawach tego rodzaju nie można zatem kwestionować zastosowania grzywny w celu przymuszenia, twierdząc, że jest ona zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym. Grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym jest bez wątpienia środkiem mniej uciążliwym niż pozostałe środki egzekucyjne stosowane w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, które są środkami zaspokajającymi (zob. P. M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydanie VII, WK 2015, LEX/el). Przede wszystkim wykonanie zastępcze jest środkiem zaspokajającym, który generuje siłą rzeczy bezzwrotne, nierzadko znaczne koszty dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia natomiast, nawet pomimo jej uiszczenia może zostać w razie wykonania obowiązku zwrócona dłużnikowi na zasadzie art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 61/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Presja ta ustaje z chwilą wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny w celu przymuszenia sprawia, że dolegliwość tego środka egzekucyjnego w przypadku wykonania obowiązku jest znikoma. Z kolei w przypadku zastosowania wykonania zastępczego skutki dla zobowiązanego (obowiązki wskazane w art. 129 ustawy, konieczność pokrycia kosztów poniesionych przez wykonawcę zastępczego) powstają natychmiast i ulegają one stopniowemu zwiększeniu wraz z zaawansowaniem prac wykonawcy zastępczego. Ewentualne przystąpienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku nie niweczy tych skutków. Z tych też względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 (zasady racjonalnego działania) i art. 7 § 3 (zasady niezbędności) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z których wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Wysokość nałożonej na skarżącą grzywny jest przy tym zgodna z przepisami prawa i została przez orzekające w sprawie organy przekonująco uzasadniona a poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą cech dowolności wbrew zarzutom skargi. Art. 121 ustawy wskazuje, że grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4 (§ 1). Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (§ 2). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (§ 5). Wysokość grzywny nałożonej na skarżącą ustalona została prawidłowo na podstawie art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wynika to z tego, że obowiązek nałożony na skarżącą wynika z przepisów prawa budowlanego a objęty w niniejszej sprawie nakazem rozbiórki obiekt budowlany nie jest budynkiem w świetle dyspozycji art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Okoliczność ta wyklucza zaś zastosowanie przepisu art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2035/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1943/10, LEX nr 1152108). Do obiektów budowlanych lub ich części, których nakazano rozbiórkę, lecz nie są to budynki w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 ustawy. Oznacza to, że ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku w zakresie nakazu rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, a więc także przedmiotowej wiaty, należy stosować przepisy art. 121 § 2–4 ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2002 r., sygn. akt IV SA 122/01, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to także zgodne z zasadą ogólną postępowania egzekucyjnego, którą jest zasada stosowania jak najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego dla zobowiązanego (art. 7 § 2 ustawy) jak i zasadą niezbędności (art. 7 § 3 ustawy). Jednocześnie, Sąd w pełni akceptuje przedstawione przez orzekające w sprawie organy uzasadnienie nałożenia na skarżącą grzywny w maksymalnej wysokości. Skarżąca uporczywie uchyla się bowiem od wykonania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego i wykazuje przy tym brak woli rzeczywistego i dobrowolnego wykonania tego obowiązku. Na ocenę prawidłowości ustalonej wysokości grzywny nie bez wpływu pozostaje okoliczność, że organ egzekucyjny w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 121 § 4, dysponował tylko jednokrotną możliwością nałożenia grzywny w celu przymuszenia, co wymusza określenie jej na poziomie gwarantującym skuteczność tego środka egzekucyjnego. Powyższe okoliczności celowym uczyniły zastosowanie wskazanego środka egzekucyjnego w maksymalnej wysokości jako uzasadnionej formy nacisku, mającego na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 907/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd wskazuje jednocześnie, że podnoszona przez pełnomocnika skarżącej możliwość wykonania rozbiórki kosztem niższym niż wysokość nałożonej grzywny nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem dokonując wyboru środka egzekucyjnego i wybierając grzywnę organy miały na uwadze, że zobowiązana celem uniknięcia dolegliwości w postaci uiszczenia grzywny sama dokona rozbiórki i to jest głównym celem postepowania egzekucyjnego. Doprowadzi to do wykonania nałożonego ostateczną decyzją obowiązku rozbiórki. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że grzywna w celu przymuszenia nałożona w przedmiotowej sprawie na skarżącą w wysokości 10.000 zł spełnia wymogi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wybór tego środka egzekucyjnego, jak również wysokość nałożonej grzywny, odpowiadają rodzajowi nałożonego obowiązku oraz zostały wyczerpująco umotywowane w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z 13 sierpnia 2018 r. jest zgodnie z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), skargę jako bezzasadną oddalił. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.