II OSK 806/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B.-O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 849/18 w sprawie ze skargi E. S. i J. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. B.-O. na rzecz E. S. i J. S. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 849/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w sprawie ze skargi E. S. i J. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Kraśnickiego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] oraz zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżących E. S. i J. S. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Starosta Kraśnicki, dalej także jako: "Starosta", odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 9 grudnia 2002 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. B. pozwolenia na budowę budynku pawilonów handlowo-usługowych, złożonego z sześciu segmentów, wraz z sieciami i przyłączami, oświetleniem terenu, budową dróg wewnętrznych, parkingów i ciągów pieszych oraz wykonanie obiektów towarzyszących, zlokalizowanych na działce nr A, położonej w Kraśniku. Uznał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.); dalej także jako: "Prawo budowlane". Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący, właściciele sąsiedniej działki nr B, zarzucając naruszenie art. 29 K.p.a., oraz naruszenie art. 37 § 1 P.b. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Wojewoda Lubelski, dalej także jako: "Wojewoda", umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że skarżący nie są stroną w postępowaniu w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji. Skargę E. i J. S. na tę decyzję oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 387/15. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 969/16, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 20 marca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nieruchomość skarżących znajduje się w sferze oddziaływania nieruchomości objętej decyzją, ponieważ dotyczy to możliwości dalszego istnienia inwestycji zrealizowanej przez skarżących na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Kraśnickiego z dnia [...] kwietnia 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji gazowej. Wynik postępowania w sprawie o wygaszenie decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2002 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. B. pozwolenia na budowę, może mieć wpływ na takie działania, jakie mogą podjąć organy administracji publicznej odnośnie realizowanej przez skarżących inwestycji, a tym samym na możliwość dalszego istnienia tej inwestycji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda wskazał, że prowadząc postępowanie po wyroku NSA, zwrócił się do PINB w Kraśniku z prośbą o ocenę, czy istnieją przesłanki do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, tzn. czy budowa nie została przerwana na czas dłuższy, niż 3 lata. PINB, po przeprowadzeniu kontroli budowy w dniu 12 czerwca 2018 r., w obecności inwestorki oraz pełnomocnika skarżących, a także na podstawie analizy wpisów w dzienniku budowy i stanu zaawansowania robót, stwierdził, że budowa spornego budynku nie została przerwana na okres dłuższy, niż 3 lata. W późniejszym piśmie PINB wyjaśnił, że ze względu na zmianę stanu prawnego, w sprawie należy zastosować nowy przepis, wydłużający okres przerwania robót budowlanych do 3 lat. Pełnomocnik skarżących przedłożył prywatną opinię wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego, w której wyrażono pogląd, że przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła w dniu 29 października 2006 r. a część robót nie stanowi prac budowlanych związanych bezpośrednio ze wznoszeniem obiektu, które mogłyby przerwać bieg trzyletniej przerwy w budowie. Wojewoda wystąpił do PINB w Kraśniku o ustosunkowanie się do stanowiska skarżących przedstawionego w opinii. Organ nadzoru budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, uznając, że nie ma podstaw do uwzględnienia prywatnej opinii w sprawie oceny wpisów do dziennika budowy, a z uwagi na fakt, że ówczesny kierownik budowy nie żyje, nie ma możliwości uzyskania dodatkowych wyjaśnień i odniesienia się do rzetelności tych wpisów. Mając na uwadze opinię organu nadzoru budowlanego, Wojewoda uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty formułowane przez skarżących nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik E. S. i J. S. zarzucił naruszenie: (1) art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przejawiające się w tym, że rozstrzygnięcia sprawy odwoławczej dokonał organ nie będący organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty Kraśnickiego; (2) art. 19 i art. 20 K.p.a. w zw. z art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez naruszenie właściwości rzeczowej przejawiające się w tym, że Wojewoda uchylił się od dokonania rozstrzygnięcia sprawy, przekazując kompetencje PINB w Kraśniku; (3) art. 106 § 1 K.p.a. poprzez uzyskanie stanowiska innego organu, które zostało uznane za wiążące do rozpatrzenia sprawy pomimo braku ku temu materialnej podstawy prawnej; (4) art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy z pominięciem dowodu w postaci opinii eksperta budowlanego i braku uzasadnienia powodu, dla którego odmówiono wartości i mocy temu dowodowi; (5) art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nieorzeczenie o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo przerwania budowy na okres dłuższy niż 3 lata. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonały wadliwej wykładni art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji wadliwego jego zastosowania. Sąd stwierdził, że zasadniczym błędem organów orzekających w rozpoznawanej sprawie była wadliwa ocena zapisów zawartych w dzienniku budowy prowadzonym dla spornej inwestycji (k. 49-53 akt adm. organu I instancji) oraz brak uwzględnienia pozostałego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Z zapisów zawartych w dzienniku budowy wynika, że w październiku 2004 r. podjęto roboty budowlane prze spornej inwestycji, zatem nie można mówić o zaistnieniu pierwszej z przesłanek wyrażonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż budowa została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym ostateczna stała się decyzja o pozwoleniu na budowę. Kluczowe są natomiast zapisy zawarte na s. 3-4 Dziennika budowy. Z datą 29 października 2004 r. widnieje wpis kierownika budowy o następującej treści: "Zakończono betonowanie ław fundamentowych. Zabezpieczono ławy przed warunkami zimowymi. Ze względu na brak środków finansowych przerwano prace na budowie do chwili przypływu środków finansowych". Kolejny wpis kierownika budowy z datą 20 września 2006 r. jest następujący: "Wykonano ogrodzenie prowizoryczne działki, zabezpieczono wykopy szerokie barierkami z desek". Następny wpis, również kierownika budowy, pochodzi z 5 maja 2008 r.: "Obkopano ławy żelbetowe i zabezpieczono 2 razy Abizolem. Ze względu na brak środków finansowych przerwano prace na budowie". Kolejnego wpisu, z datą 7 kwietnia 2010 r., dokonał geodeta S. C.: "W dniu dzisiejszym wytyczono C-D (segment). Wyznaczono osie główne i założono repery robocze". Analizując powyższe zapisy w Dzienniku budowy należy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, mieć na uwadze przedstawione wyżej wskazania co do interpretacji art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Według Sądu, nie można zgodzić się z tezą, że każde, dowolne czynności wykonane na placu budowy stanowią wykonanie robót budowlanych, przerywające bieg terminu przerwy w budowie. Sąd powołał art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego i stwierdził, że działania zmierzające do zabezpieczenia terenu budowy i znajdujących się na nim obiektów nie stanowią kontynuacji budowy. Ta bowiem polega na zwiększaniu rozmiarów substancji budowlanej prowadzącym do zrealizowania zamierzenia budowlanego w całości, podczas gdy czynności zabezpieczające mają na celu zachowanie w niezmienionym stanie tego, co w efekcie prowadzenia przedmiotowego procesu już powstało. W ocenie Sądu, już sama analiza podstawowego materiału dowodowego w sprawie, jakim jest Dziennik budowy wskazuje, że w okresie pomiędzy 29 października 2004 r. a 5 maja 2008 r. budowa objęta spornym pozwoleniem została przerwana w rozumieniu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, a przerwa ta wynosiła ponad 3 lata. Okres ten nie został przerwany przez wykonanie prowizorycznego ogrodzenia działki i zabezpieczenia wykopów barierkami z desek, co dokumentuje wpis w Dzienniku z datą 20 września 2006 r. Były to czynności zmierzające wyłącznie do prowizorycznego zabezpieczenia terenu budowy, nie wpływające w żaden sposób na przyrost substancji budowlanej. Wykładnia art. 37 ust. 1, w zgodzie z intencjami ustawodawcy oraz konieczność przeciwdziałania obchodzeniu tej regulacji przez inwestora poprzez wykonanie dowolnych czynności na terenie budowy, sprzeciwia się uznaniu, aby tego rodzaju czynności prowizorycznego zabezpieczenia terenu budowy wpływały na bieg okresu przerwy w budowie w rozumieniu analizowanego przepisu. Sąd uznał, że organy wadliwie zinterpretowały art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, kładąc nacisk wyłącznie na trwałość pozwolenia na budowę, pomijając pełne intencje ustawodawcy, wyrażone w treści tego przepisu. Dokonując wadliwej interpretacji art. 37 ust. 1, organy błędnie ograniczyły zakres postępowania wyjaśniającego, naruszając obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez brak samodzielnej analizy kluczowych elementów materiału dowodowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. B.-O. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwą jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, a polegające na błędnym przyjęciu, że działania podjęte na terenie budowy A. B.-O. w okresie od 29 października 2004 r. do 5 maja 2008 r. nie przerwały biegu terminu przerwy w budowie, bowiem zmierzały jedynie do zabezpieczenia terenu budowy i znajdujących się na nim obiektów, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy ku temu, aby opisane we wskazanym okresie prace zakwalifikować jako roboty budowlane oraz zdarzenia i okoliczności zachodzące w toku robót budowlanych, a mające znaczenie dla realizacji budowy zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, których zaistnienie przerywa okres przerwy w budowie w rozumieniu wskazanego przepisu; 2) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi J. S. i E. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 23 lipca 2018 r., polegające w szczególności na: a. błędnym uznaniu, że organy administracji architektoniczno-budowlanej naruszyły w niniejszej sprawie zasadę prawdy obiektywnej, tj. art 7 i 77 K.p.a., w sytuacji gdy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, z wszechstronnym uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy; b. wyrażeniu oczywiście błędnego poglądu prawnego, że prywatna opinia biegłego rzeczoznawcy może stanowić podstawę ustaleń faktycznych w sprawie, w sytuacji gdy taka opinia prywatna nie może być źródłem ustaleń faktycznych w postępowaniu administracyjnym, a jedynie można ją traktować jako wyjaśnienia stanowiące poparcie stanowiska strony. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne A. B.-O. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. i J. S. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżących kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Rozprawa odbyła się na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie posiedzenia na odległość. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi J. S. i E. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2018 r., polegającego na wyrażeniu oczywiście błędnego poglądu prawnego, że prywatna opinia biegłego rzeczoznawcy może stanowić podstawę ustaleń faktycznych w sprawie. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przed wyrażeniem stanowiska co do tego, czy opinia przedłożona przez stronę, czyli według określenia użytego w skardze kasacyjnej, opinia prywatna może stanowić dowód w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a., warto odnotować wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, przez pojęcie środka dowodowego w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 430). Rezultatem procesu dowodzenia uzyskanym na podstawie określonych środków dowodowych jest dowód istnienia lub nieistnienia określonego faktu albo prawdziwości lub nieprawdziwości określonego twierdzenia o tym fakcie. W tym ujęciu istnieje zatem różnica między pojęciem środka dowodowego oraz pojęciem dowodu. Dowód jako wynik procesu dowodzenia jest pojęciem "konkretnym", natomiast środki dowodowe można traktować w sposób abstrakcyjny jako pewne typy źródeł informacji (B. Adamiak, op. cit. s. 430, za W. Dawidowiczem "Zarys procesu administracyjnego"). Niewątpliwie, w Kodeksie postępowania administracyjnego przewidziany jest środek dowodowy w postaci opinii biegłego, do którego organ zwrócił się o wydanie opinii (art. 84 § 1 K.p.a.). Opinia eksperta przedstawiona na zlecenie strony nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., gdyż na tej podstawie to organ administracji publicznej, a nie strona, powołuje biegłego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt Ii OSK 359/06, ONSA i wsa 2007/6/145; wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06). Nie ma jednak przeszkód do uznania złożonej przez stronę ekspertyzy za dowód w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a. Przydatność takiej ekspertyzy należy oceniać na podstawie jej wartości merytorycznej (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 126/10; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 1993 r., sygn. akt III SA 2069/92). Uwzględniając powyższe uwagi, nie ma podstaw do traktowania jako naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., wypowiedzi Sądu pierwszej instancji, według której, opinia, nawet prywatna, stanowi źródło ustaleń faktycznych, które mogą mieć znaczenie dla sprawy. Konieczne jest odnotowanie konstatacji Sądu pierwszej instancji, że rolą eksperta nie jest zastępowanie organu i dokonywanie ustaleń odnoszących się do kwestii stanu prawnego sprawy, a więc wykładni przepisów i ich stosowania. Sąd od razu dodał, że w aktach znajdują się także inne materiały, które w powiązaniu z podstawowym dokumentem w postaci Dziennika budowy, mogły stanowić źródło istotnych okoliczności faktycznych. Przytoczona wypowiedź wskazuje na to, że Sąd pierwszej instancji, wyłączając stanowisko co do kwestii prawnych, potraktował opinię wykonaną przez uprawnionego rzeczoznawcę budowlanego, na zlecenie strony, jako jeden z dowodów w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi J. S. i E. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2018 r., polegającego na błędnym uznaniu, że organy administracji architektoniczno-budowlanej naruszyły w niniejszej sprawie zasadę prawdy obiektywnej, tj. art 7 i 77 K.p.a., w sytuacji, gdy zdaniem wnoszącej kasację, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, z wszechstronnym uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie odniosły się do całego materiału dowodowego. Oparły się na stwierdzeniach zawartych w pismach PINB, nie dokonały samodzielnej oceny całokształtu materiału dowodowego. Dotyczy to także rozumienia wpisów w Dzienniku budowy. Treść zapisów w tym dokumencie nie została przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oceniona z uwzględnieniem innych zebranych w sprawie dowodów, które wymienił Sąd pierwszej instancji: protokołu kontroli budowy z dnia 14 listopada 2014 r., pisma Komendanta Powiatowego PSP w Kraśniku z dnia 9 września 2014 r., zdjęć przedłożonych przez skarżących, obrazujących stan działki w sierpniu 2014 r., protokołu kontroli z dnia 12 czerwca 2018 r. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwą jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, a polegające na błędnym przyjęciu, że działania podjęte na terenie budowy A. B.-O. w okresie od 29 października 2004 r. do 5 maja 2008 r. nie przerwały biegu terminu przerwy w budowie, bowiem zmierzały jedynie do zabezpieczenia terenu budowy i znajdujących się na nim obiektów, w sytuacji gdy, zdaniem skarżącej kasacyjnie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy ku temu, aby opisane we wskazanym okresie prace zakwalifikować jako roboty budowlane oraz zdarzenia i okoliczności zachodzące w toku robót budowlanych, a mające znaczenie dla realizacji budowy zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, których zaistnienie przerywa okres przerwy w budowie w rozumieniu wskazanego przepisu. Najpierw zauważyć należy, że wnosząca kasację nie sprecyzowała w analizowanym zarzucie, na czym polega błędna wykładnia normy art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego dokonana przez Sąd pierwszej instancji. Wykładnia jest procesem odczytania treści abstrakcyjnej normy prawnej. Opis naruszenia sformułowany w analizowanym zarzucie odnosi się zaś do indywidualnych okoliczności niniejszej sprawy. Tak sformułowany zarzut powinien być odczytany jako zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe, zdaniem wnoszącej kasację, zastosowanie dyspozycji art. 37 ust. 1, w zaistniałym stanie faktycznym. Przed dalszymi uwagami dotyczącymi zastosowania art. 37 ust. 1, biorąc pod uwagę wyartykułowanie tezy o błędnej wykładni i uwzględniając uzasadnienie skargi kasacyjnej, można zająć stanowisko co do prawidłowości interpretacji art. 37 ust. 1 dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnia hipotezy zawartej w art. 37 ust. 1 jest prawidłowa. Rozumienie przerwania budowy, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, nie może być oderwane od definicji robót budowlanych, zawartej w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. W konsekwencji, trafne jest stanowisko, na które powołał się Sąd pierwszej instancji, według którego, działania zmierzające do zabezpieczenia terenu budowy i znajdujących się na nim obiektów nie stanowią kontynuacji budowy. Ta bowiem polega, co do zasady, na zwiększaniu rozmiarów substancji budowlanej prowadzącym do zrealizowania zamierzenia budowlanego w całości, podczas gdy czynności zabezpieczające mają na celu zachowanie w niezmienionym stanie tego, co w efekcie prowadzenia przedmiotowego procesu już powstało (patrz: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 13/09). Podkreślić jednak trzeba, że ocena, czy budowa została przerwana, powinna być dokonywana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności sprawy oraz etapu realizacji inwestycji. Niewątpliwie na pewnych etapach budowy są wykonywane roboty, które nie prowadzą do zwiększenia rozmiarów substancji budowlanej, a jednak ich wykonywanie oznacza, że nie doszło do przerwania budowy. Są to chociażby roboty prowadzone wewnątrz obiektu budowlanego. Do robót zabezpieczających można zaliczyć wykonanie prowizorycznego ogrodzenia terenu budowy i zabezpieczenie wykopów barierkami z desek. Tak stało się w przypadku inwestycji, na wykonanie której udzielono pozwolenia na budowę na rzecz A. B. Natomiast wykonanie przewidzianego w projekcie budowlanym ogrodzenia stanowi wykonywanie robót budowlanych świadczących o tym, że nie doszło do przerwania budowy (por. powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1054/17). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena Sądu pierwszej instancji, że analiza Dziennika budowy wskazuje, iż pomiędzy 29 października 2004 r. a 5 maja 2008 r. budowa została przerwana, nie oznacza przesądzającego stanowiska materialnoprawnego, w zakresie zaistnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Jak już zasygnalizowano w poprzedzających rozważaniach, organy nie odniosły się do całości zebranego materiału dowodowego. Ze wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wynika zaś, że sprawa powinna być w postępowaniu administracyjnym ponownie przeanalizowana, z zastosowaniem prawidłowej wykładni art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego oraz wszechstronnej analizy materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Zwrot kosztów postępowania kasacyjnego od wnoszącej kasację na rzecz skarżących orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.