II GSK 3822/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2964/15 w sprawie ze skargi A.B. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia nr 2 przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego, który został przeprowadzony w dniach 11-13 marca 2015 r. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od A.B. na rzecz Komisji Egzaminacyjnej II stopnia nr 2 przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego, który został przeprowadzony w dniach 11-13 marca 2015 r. 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 21 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.B. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia nr 2 przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego, który został przeprowadzony w dniach 11–13 marca 2015 r. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy: W dniach 11 do 13 marca 2015 r. A.B. przystąpiła do egzaminu radcowskiego. Zdająca z zadania z zakresu prawa karnego otrzymała ocenę dostateczną, z zadania z zakresu prawa cywilnego ocenę dostateczną, z zadania z zakresu prawa gospodarczego ocenę dostateczną, zaś z zadania z zakresu prawa administracyjnego ocenę niedostateczną. Wobec czego, uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Komisja Egzaminacyjna nr [...] do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2015 r. z siedzibą w [...] stwierdziła, że zdająca uzyskała negatywny wynik egzaminu. A.B. wniosła odwołanie od tej uchwały. Uchwałą z [...] sierpnia 2015 r. Komisja Egzaminacyjna II Stopnia nr 2 przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego, który został przeprowadzony w dnia 11–13 marca 2015 r., na podstawie art. 36 8 ust. 1, 9 i 12 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 507) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz.267 ze zm. dalej: k.p.a.) utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę. Komisja uznała zarzuty sformułowane w odniesieniu do oceny wystawionej przez egzaminatorów z pracy pisemnej z prawa administracyjnego za niezasadne. Podniosła, iż w uzasadnieniu oceny niedostatecznej pierwszy z egzaminatorów wskazał, że zachowano wymogi formalne skargi do WSA. Zarzucił jednak, że uzasadnienie niepełnych zarzutów skargi w zasadzie ograniczone jest do połowy strony. Oceniając prawidłowość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, egzaminator stwierdził, że autor pracy dostrzegł jedynie naruszenie w sprawie art. 107 k.p.a. w związku z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. poprzez brak załączenia do decyzji załączników. Brak jest jednak w jego ocenie istotnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto zaproponowany sposób rozstrzygnięcia problemu nie chroni dostatecznie interesu osoby reprezentowanej. Mimo dołączenia do kazusu wyciągu z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym autor pracy nie zidentyfikował rozstrzygającej kwestii naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Język, styl i staranność pracy egzaminator uznał za dostateczne. Drugi z egzaminatorów również ocenił pracę jako niedostateczną. W uzasadnieniu tej oceny stwierdził, że zachowano wymogi formalne skargi do WSA. Oceniając prawidłowość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, egzaminator podniósł, że wskazano jedynie naruszenie art. 107 k.p.a. w związku z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie wskazano podstawowego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Egzaminator uznał, że sposób rozstrzygnięcia problemu niedostatecznie chroni interes reprezentowanego. Zwrócił uwagę na bardzo krótkie uzasadnienie. W uwagach dotyczących języka, stylu oraz staranności pracy, stwierdził, że praca została napisana starannie ale krótko, poprawny język i styl prawniczy. Zachowany został układ graficzny skargi. Następnie Komisja przytoczyła treść zadania egzaminacyjnego i podniosła, że prawidłowe rozwiązanie zadania polegało na sporządzeniu i wniesieniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego albowiem organy administracyjne naruszyły przepisy prawa procesowego i materialnego, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie przez organ I instancji okoliczności, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Organ, wyznaczając obszar analizowany, niezasadnie jego granicami nie objął całej działki sąsiedniej, lecz jedynie tę jej część, która nie jest zabudowana. W tym kontekście zasadne są też zarzuty naruszenia przepisów art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., wyrażających zasadę prawa do zabudowy, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), poprzez brak dwóch załączników w decyzji: załącznika zawierającego linie rozgraniczające teren inwestycji, umieszczone na kopii mapy zasadniczej lub na kopii mapy katastralnej, a także załącznika zawierającego część tekstową i graficzną wyników analizy obszaru. W tym kontekście możliwe było również postawienie zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. W rezultacie powyższego, uzasadniony był też zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organ I instancji. Alternatywą dla tego zarzutu może być zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nieuchylenie decyzji organu I instancji oraz nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powyższe naruszenia uzasadniały sformułowanie w skardze wniosku o zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Komisja uznała, że odwołująca wybrała właściwy środek ochrony interesów reprezentowanej strony w postaci skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga ta spełnia podstawowe wymogi formalne przewidziane w przepisach p.p.s.a. Stwierdziła, że wybranie właściwego środka ochrony interesów reprezentowanej strony nie może jednak samo w sobie przesądzać o pozytywnej ocenie pracy odwołującej. Ocena ta winna być bowiem dokonana przez pryzmat wszystkich kryteriów wymienionych w art. 36 5 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, które muszą być spełnione łącznie. Wyjaśniła, że opis istotnych zagadnień dla Komisji Egzaminacyjnych do zadania z zakresu prawa administracyjnego nie jest materiałem wiążącym dla egzaminatorów i ma jedynie wskazywać koncepcję rozwiązania zadania egzaminacyjnego stanowiąc pomocniczy instrument, ułatwiający egzaminatorom ocenę, zaś komisjom egzaminacyjnym jej weryfikację. Zdaniem Komisji ocena pracy odwołującej z zakresu prawa administracyjnego dokonana została przez pryzmat wymagań określonych w art. 36 5 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, jak też wystarczająco i przekonująco uzasadniona przez dwóch niezależnych egzaminatorów. Komisja podniosła, że odwołująca oparła skargę wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, trafnie skądinąd zarzucając naruszenie § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 107 k.p.a. W swojej pracy skupiła się na kwestii braku załączników, które powinna zawierać decyzja wydana przez organy w stanie faktycznym przedstawionym w zadaniu egzaminacyjnym. Nie dostrzegła i nie wymieniła równie istotnych przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wykazując przy tym jedynie fragmentaryczną znajomość przepisów przytoczonej ustawy w zakresie obligatoryjnych załączników stanowiących integralną część decyzji wydawanych w przedmiocie warunków zabudowy. Nie sformułowała ponadto zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Komisja argumentowała, że kluczowym elementem uzasadniającym negatywną ocenę pracy jest to, że odwołująca nie uchwyciła istotnego zarzutu naruszenia prawa materialnego, tzn. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wyrażającego zasadę dobrego sąsiedztwa. Brak tego elementu wskazuje zaś, że odwołująca nie zrozumiała istoty problemu i pozwala na ocenę, że nie jest przygotowana do prawidłowego i samodzielnego wykonywania zawodu radcy prawnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania komisja wyjaśniła, że jeden z egzaminatorów wyraźnie wskazał, że przyczyną zaprezentowanego przez niego stanowiska jest niezidentyfikowanie w pracy rozstrzygającej kwestii naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Drugi egzaminator zwrócił natomiast uwagę na bardzo krótkie uzasadnienie skargi. Egzaminatorzy stanowiska swoje wyrazili precyzyjnie i czytelnie. W ocenie Komisji uznanie w warunkach egzaminu zawodowego każdej prawidłowo sporządzonej pod względem formalnym skargi do sądu administracyjnego, uchwycającej nawet jedną z właściwych wad w działaniu organu administracji publicznej oraz zawierającej wniosek o uchylenie decyzji organu, prowadziłoby do niedającego się pogodzić z ustawowymi regułami oceny prac egzaminacyjnych wniosku, że każdą tego typu pracę – niezależnie od argumentacji prawniczej w niej zawartej i wagi podniesionych zarzutów – należałoby ocenić jako wystarczającą do stwierdzenia, że kandydat jest należycie przygotowany do wykonywania zawodu radcy prawnego. Komisja stwierdziła, że nie może być przy tym uwzględniony argument, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., skutecznie wniesiona skarga może wywołać skutek w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji, także w sytuacji, gdy w skardze nie zostały podniesione wszystkie zarzuty lub gdy nie została powołana podstawa prawna. W świetle celów egzaminu zawodowego i ustawowych kryteriów oceny prac kandydatów na radców prawnych argumentacja taka prowadziłaby do absurdalnego wniosku, że samo sporządzenie skargi byłoby wystarczające do uznania, że egzaminowany jest w pełni przygotowany do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. Nadto, wbrew twierdzeniom odwołania ze sporządzonej skargi nie można wywnioskować, że w jej treści znalazł się zarzut naruszenia wspomnianego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Komisji argumentacja w tym zakresie jest niezrozumiała. Komisja stwierdziła także, że zdawkowe uzasadnienie stawianego zarzutu nie pozwala na stwierdzenie, że kandydat w stopniu dostatecznym potrafi interpretować przepisy prawa. W konsekwencji Komisja uznała, iż biorąc pod uwagę kryteria określone w art. 36 4 i art. 36 5 ust. 2 ustawy o radcach prawnych oraz treść sporządzonej przez egzaminowaną skargi wystawienie oceny niedostatecznej z pracy należało uznać za zasadne. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A.B. wniosła uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd podkreślił, że nie jest trzecią komisją egzaminacyjną ani nie jest rodzajem superarbitra, gdyż nie zastępuje organów powołanych przez Ministra Sprawiedliwości w ich kompetencjach oceny zakwestionowanej pracy, lecz jedynie bada czy organ nie dopuścił się rażących uchybień, czy dysponował niezbędnym materiałem dowodowym, uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że szczegółowy tryb składania egzaminu radcowskiego został uregulowany w art. od 36 do 36 9 ustawy o radcach prawnych. Sąd I instancji odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując, że postępowanie odwoławcze przed komisją odwoławczą jest postępowaniem szczególnym, którego zakres określa strona w odwołaniu. Komisja kontroluje tylko tę część egzaminu, która została zakwestionowana przez stronę i tylko pod kątem zarzutów podniesionych przez stronę. Nie jest to zatem drugoinstancyjne postępowanie administracyjne w rozumieniu k.p.a., tylko szczególne postępowanie odwoławcze, które ma na celu rozpatrzenie zasadności zarzutów odwołania, nie zaś skontrolowanie całego przebiegu egzaminu ani też ponowne sprawdzenie prac egzaminacyjnych. Sąd I instancji podkreślił też, że w świetle przepisów określających charakter i warunki zdania egzaminu radcowskiego, egzaminatorzy i komisje podejmujące uchwały, w ramach posiadanej profesjonalnej wiedzy ustalają wyniki zdających przy zachowaniu pewnego luzu decyzyjnego, który związany jest z oceną stanu faktycznego i tylko jawne wyjście poza jego granice może stanowić podstawę do przyjęcia, że naruszenie prawa miało charakter rażący. W ocenie Sądu I instancji, Komisja II stopnia odniosła się w sposób wystarczający do zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Komisja II Stopnia opisała pracę skarżącej wskazując na uchybienia, które w jej ocenie, tak jak w ocenie egzaminatorów, nie kwalifikowały tego zadania na ocenę pozytywną. Sąd I instancji podnosił, iż Komisja szczegółowo wywiodła, że zdająca opierając skargę opracowaną w trakcie egzaminu wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 107 k.p.a. w związku z § 9 rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie dostrzegła naruszenia przez organy administracji przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3, art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie sformułowała ponadto zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonując oceny pracy skarżącej, lecz mając ją na uwadze, jako stan faktyczny sprawy, podzielił argumentację Komisji II stopnia, co do istotnych jej stwierdzeń. Zdaniem Sądu wnioski komisji (w części zasadniczej pokrywające się z wnioskami egzaminatorów) zostały wyciągnięte po przeprowadzeniu postępowania w oparciu o istniejący materiał dowodowy w sprawie i właściwie uzasadnione. W ocenie Sądu I instancji, uzasadnienie zaskarżonej uchwały wskazuje na to, że ocena rozwiązania zadania z prawa administracyjnego została dokonana w aspekcie zachowania wymogów formalnych skargi, prawidłowości zastosowanych przepisów prawa i umiejętności ich interpretacji, a także poprawności zaproponowanego przez zdającą sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje. Sąd I instancji odwołał się do wywodów Komisji wskazujących, że sporządzona przez skarżącą skarga zawiera mankamenty, których ilość i waga stanowi o nieprawidłowym rozwiązaniu tego zadania oraz świadczy o niewystarczającym przygotowaniu egzaminowanej do wykonywania zawodu radcy prawnego, co w szczególności wyraża się w nieodpowiednim opanowaniu materiału prawniczego i braku wystarczającej umiejętności stosowania prawa w praktyce. W konsekwencji wadliwość sporządzonej przez skarżącą skargi uzasadniała otrzymanie przez nią oceny niezaliczającej tej części egzaminu radcowskiego. W ocenie Sądu, ocena dokonana przez organ nie nosi znamion dowolności, została uzasadniona w sposób wystarczający przez egzaminatorów i mimo surowości, nie narusza zasad swobodnej oceny, w którą Sąd nie może ingerować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał, że dla oceny pracy nie ma znaczenia, jakie ewentualne decyzje podjąłby sąd, który miałby orzekać na skutek wniesionego środka zaskarżenia. Przy ocenie pracy egzaminacyjnej istotnym jest to, czy zdający prawidłowo ocenił problem oraz czy przy prawidłowym zastosowaniu przepisów właściwie skonstruował środek zaskarżenia. Sąd I instancji podkreślał, że istota i charakter egzaminu zawodowego obligują zdających, w tym także w zakresie zadania z prawa administracyjnego, do dostrzeżenia i podniesienia wszystkich istotnych uchybień sądu, zaś zaproponowany sposób rozwiązania zadania egzaminacyjnego powinien zawierać poprawnie zredagowane zarzuty i wnioski oraz należyte ich uzasadnienie. Skoro zdanie egzaminu radcowskiego ma uprawniać do wykonywania zawodu, sposób rozwiązania przyjęty przez egzaminowanego powinien odpowiadać wymogom przepisów prawa, aby mógł funkcjonować w obrocie prawnym jako środek skuteczny, możliwie najlepiej zabezpieczając interesy strony reprezentowanej zgodnie z treścią zadania egzaminacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że istota zawodu radcy prawnego zdefiniowana jest w przepisach art. 4, art. 6 ust.1 oraz art. 2 ustawy o radcach prawnych. Zdaniem Sądu przepisy te kładą wyraźny akcent na pomoc prawną, która ma być świadczona w celu ochrony interesów mocodawcy. Prowadzenie przez radcę prawnego praktyki zawodowej wymaga posiadania odpowiedniej wiedzy teoretycznej oraz umiejętności praktycznych, dających gwarancję należytego wykonywania zawartych zobowiązań, tzn. wykonywania ich zgodnie z określonymi standardami merytorycznymi. Egzamin zawodowy stanowi formę weryfikacji umiejętności zawodowych kandydata na radcę prawnego. Radca prawny, świadcząc pomoc prawną, która obejmuje także występowanie przed sądami i trybunałami, występuje jako pełnomocnik procesowy strony, działając w jej imieniu z bezpośrednimi dla niej skutkami. Z powyższych względów za zasadne należy uznać argumenty organu, który poszczególne braki i uchybienia w pracy pisemnej kandydatki zakwalifikował jako istotne w stopniu dyskwalifikującym ocenianą pracę. Zdaniem Sądu I instancji, w uzasadnieniu uchwały organ podał przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja odnosi się do istotnych w sprawie okoliczności faktycznoprawnych. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A.B. zaskarżając go w całości i żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego: a) art. 365 ust. 2 w zw. z art. 364 ust. 10 ustawy o radcach prawnych poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że wyłącznie podniesienie w pracy egzaminacyjnej wszystkich uchybień organu administracji publicznej umożliwia przyznanie pracy egzaminacyjnej oceny pozytywnej; b) art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ocena pracy egzaminacyjnej może zostać dokonana z zastosowaniem kryteriów nieznanych ustawie o radcach prawnych; 2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § lpkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ nie przekroczył granic luzu decyzyjnego przy ocenie pracy egzaminacyjnej skarżącej, b) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie skargi bez wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz poprzez ustalenie stanu faktycznego wyłącznie na podstawie twierdzeń organu, z pominięciem rzeczywistej analizy treści pracy egzaminacyjnej skarżącej, c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutu skarżącej, dotyczącego zastosowania przez organ kryteriów oceny pracy egzaminacyjnej nieznanych ustawie o radcach prawnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Egzaminacyjna II stopnia nr 2 przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego, który został przeprowadzony w dniach 11–13 marca 2015 r. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem jedynie legalność wyroku Sądu I instancji w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., a więc zarzucono w niej zarówno naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię (pkt 1), jak i przepisów postępowania, które w ocenie skarżącej kasacyjnie miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Przed przystąpieniem do oceny zarzutów kasacyjnych wskazać trzeba, że stosownie do art. 36 4 ust. 1 ustawy o radcach prawnych egzamin radcowski polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu radcowskiego, zwanej dalej "zdającym", do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. Egzamin ten, o czym stanowi już art. 36 4 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, składa się z pięciu części pisemnych, przy czym – uwzględniając zakres sporu do jakiego doszło w rozpatrywanej sprawie – czwarta część egzaminu obejmuje rozwiązanie zadania z zakresu prawa administracyjnego, polegającego na przygotowaniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego lub skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w przypadku uznania, że jest brak podstaw do ich wniesienia, na sporządzeniu opinii prawnej w oparciu o akta lub przedstawiony stan faktyczny opracowane na potrzeby egzaminu (ust.8). Zgodnie z art. 36 5 ust. 2 zd. 1 ustawy o radcach prawnych oceny rozwiązania każdego z zadań z części od pierwszej do czwartej egzaminu radcowskiego dokonują niezależnie od siebie dwaj egzaminatorzy z dziedzin prawa, których dotyczy praca pisemna, jeden spośród wskazanych przez Ministra Sprawiedliwości, drugi spośród wskazanych przez Krajową Radę Radców Prawnych, biorąc pod uwagę w szczególności zachowanie wymogów formalnych, zastosowanie właściwych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje. Każdy z egzaminatorów sprawdzających pracę pisemną wystawia ocenę cząstkową i sporządza pisemne uzasadnienie wystawionej oceny cząstkowej i przekazuje je niezwłocznie przewodniczącemu komisji egzaminacyjnej, który załącza wszystkie uzasadnienia ocen cząstkowych dotyczące prac zdającego do protokołu z przebiegu egzaminu radcowskiego (art. 365 ust. 3 ustawy o radcach prawnych). Egzaminatorzy dokonują oceny każdej z części egzaminu radcowskiego z zastosowaniem skali ocen przewidzianej w art. 36 4 ust. 10 ustawy o radcach prawnych. Pozytywny zaś wynik z egzaminu radcowskiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną (art. 36 6 ust. 1 ustawy o radcach prawnych). Od uchwały o wyniku egzaminu radcowskiego zdającemu przysługuje odwołanie do komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości (art. 36 ust. 1 ustawy o radcach prawnych). Do postępowania przed komisją odwoławczą stosuje się zaś odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 36 ust. 12 ustawy o radcach prawnych). W tym miejscu zauważyć wobec powyższego trzeba, że uchwała w sprawie wyniku egzaminu radcowskiego nie jest odpowiednikiem decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym, jako że organy orzekające w tym przedmiocie, a więc komisja egzaminacyjna I, jak i II stopnia, nie mają w tym względzie "luzu decyzyjnego" – o ile rozwiązanie zadania z każdej części egzaminu radcowskiego zostało ocenione pozytywnie, zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 36 6 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, wynik egzaminu musi być pozytywny. Także ocena rozwiązania zadania z określonej części egzaminu nie jest dokonywana w ramach "luzu decyzyjnego", skoro i tutaj ustawa reguluje wymagania, jakie muszą być spełnione celem uzyskania oceny pozytywnej (art. 355 ust. 2 ustawy o radcach prawnych). Zgodnie z tą ostatnią regulacją rozwiązanie zadania musi spełniać wymogi formalne, przepisy prawa mają być właściwie zastosowane i umiejętnie zinterpretowane, sposób zaś rozstrzygnięcia problemu powinien być poprawny i powinien uwzględniać interes strony, którą zgodnie z zadaniem zdający reprezentuje. Rozwiązanie spełniające te wymagania musi być ocenione pozytywnie, a jeżeli tak jest, to w zależności od tego, w jakim stopniu wymagania te zostały zachowane, egzaminatorzy wystawiają oceny korzystając ze skali ocen pozytywnych, zawartej w ustawie. Rozwiązanie, które nie spełnia powyższych wymogów musi być konsekwentnie ocenione negatywnie, bowiem świadczy o tym, że zdający nie jest przygotowany do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3362/17, z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2351/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie w jakim wskazuje, że "egzaminatorzy i komisje podejmujące uchwały, w ramach posiadanej profesjonalnej wiedzy ustalają wyniki zdających przy zachowaniu pewnego luzu decyzyjnego, który związany jest z oceną stanu faktycznego" nie jest poprawne, jednak nie budzi wątpliwości Sądu II instancji, że mimo to wyrok ten odpowiada prawu, zaś postawione w skardze kasacyjnej zarzuty błędnej wykładni art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych nie są zasadne. Sąd I instancji nie przeprowadził bowiem sugerowanej przez skarżącą wykładni, a przywołany na poparcie rzeczonego zarzutu wyrwany z kontekstu fragment uzasadnienia zaskarżonej uchwały świadczy o jej błędnym zrozumieniu przez skarżącą kasacyjnie. Ustalenie wzorca oceny danej części egzaminu radcowskiego zostało oparte na rozwiązaniu przyjętym w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. Zgodnie z treścią tego przepisu, przy ocenie każdego z zadań egzaminu radcowskiego, oceniający dwaj niezależni od siebie egzaminatorzy, biorą pod uwagę w szczególności zachowanie wymogów formalnych, zastosowanie właściwych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje. Wskazane w przepisie kryteria muszą być spełnione łącznie, bo tylko wtedy uprawniona jest ocena, że zdający jest przygotowany do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego, czyli do właściwej ochrony prawnej interesów podmiotów, na rzecz których jego praca jest wykonywana. W związku z powyższym przyjąć należy, że nawet poprawne rozwiązanie zadania pod względem formalnym, które jednak niedostatecznie chroni interes reprezentowanej zgodnie z zadaniem strony przez brak postawienia istotnych zarzutów naruszenia praw materialnego i procesowego, świadczy o braku przygotowania do należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. Taka sama sytuacja zachodzi wówczas, gdy zaproponowane rozwiązanie nie spełnia kryterium poprawności formalnej czy materialnoprawnej. Skarżąca kasacyjnie wychodzi z błędnego założenia, że sama okoliczność trafnego sporządzenia przez nią środka zaskarżenia (skargi) poprawnej pod względem formalnym – na gruncie art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych – mogła stanowić okoliczność przesądzającą o pozytywnej ocenie pracy egzaminacyjnej. Skarżąca kasacyjnie uznaje bowiem, że z uwagi na skuteczność sporządzonej przez nią skargi mogła być ona oceniona pozytywnie i że już samo to jest podstawowym elementem świadczącym o uwzględnieniu interesu reprezentowanej w ramach zadania strony, a zatem wszelkie zarzuty mieszczące się jeszcze w tym kryterium mogą wpływać jedynie na wyższy topień tego zabezpieczenia. Z tak prezentowanym stanowiskiem nie można się zgodzić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaaprobował argumentację Komisji II stopnia w odniesieniu do wytkniętych uchybień pracy skarżącej z prawa administracyjnego. Podkreślić należy, że organ odwoławczy, jakkolwiek przyznał, że sporządzona przez zdającą w ramach rozwiązywanego zadania skarga nie zawierała w zasadzie braków formalnych, to jednak stwierdził – w sposób prawidłowy – że samo przygotowanie tego środka zaskarżenia nie jest wystarczające do sprawdzenia wiedzy i umiejętności osoby egzaminowanej, pretendującej do wykonywania zawodu radcy prawnego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Komisja II stopnia przeanalizowała decyzję, będącą przedmiotem skargi, wskazując, że organ dopuścił się szeregu uchybień, których wychwycenie i przedstawienie w skardze było zadaniem zdającej. Tymczasem z pracy skarżącej wynikało, że nie podniesiono w niej trafnych zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego. Stwierdzenie przy ocenie pracy skarżącej, wymienionych szczegółowo błędów, upoważniało do przyjęcia, że skarżąca nie potrafiła prawidłowo zinterpretować i zastosować przepisów prawa, co prowadziło w konsekwencji do uznania, że wskazane uchybienia powodują, iż przedstawione rozwiązanie zadania egzaminacyjnego niedostatecznie chroni interes strony reprezentowanej w tym kazusie egzaminacyjnym i uzasadniało uzyskanie przez nią oceny niedostatecznej. W tych okolicznościach nie znajdował natomiast zastosowania art. 364 ust. 10 pkt 1 ustawy o radcach prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już w kwestii oceny pracy z części egzaminu radcowskiego, gdy proponowane rozwiązanie nie zabezpiecza interesu strony reprezentowanej przez zdającego egzamin i stwierdził, że nawet poprawne rozwiązanie zadania pod względem formalnym i materialnoprawnym, nieuwzględniające interesu strony, którą zgodnie z zadaniem zdający egzamin reprezentuje, świadczy o braku przygotowania do należytego wykonywania zawodu radcy prawnego (por. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1037/12 oraz z 10 grudnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1340/12, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela to stanowisko. Podkreślenia wymaga, że w art. 2 ustawy o radcach prawnych został określony zasadniczy cel świadczonej przez radców prawnych pomocy prawnej, to jest ochrona prawna interesów podmiotów, na których rzecz pomoc jest świadczona. W świetle powołanego przepisu oczywiste wydaje się przyjęcie w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, jako jednego z kryteriów oceny rozwiązania zadania z części od drugiej do piątej egzaminu radcowskiego, rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony reprezentowanej przez zdającego. Sporządzenie przez zdającego egzamin radcowski skargi, w której nie podniesiono właściwych i skutecznych zarzutów pozostaje w kolizji z obowiązkiem właściwego zabezpieczenia interesu podmiotu, na rzecz którego świadczona jest pomoc prawna, nie można zatem przyjąć, iż jest ona należycie przygotowana do samodzielnego wykonywania zawodu radcy prawnego. W tym stanie rzeczy uznać należało, że trafnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że sam fakt sporządzenia skargi spełniającej wymogi formalne, bez podniesienia w niej istotnych w sprawie zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego (art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), nie mógł zostać uznany za wystarczający dla uzyskania oceny pozytywnej. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to jest zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podkreślenia wymaga, na co słusznie zresztą zwrócił uwagę Sąd I instancji, iż w ramach sądowoadministracyjnej kontroli uchwały w przedmiocie wyniku egzaminu radcowskiego Sąd ocenia zgodność z prawem tej uchwały, lecz nie zastępuje komisji egzaminacyjnej w jej czynnościach. Podkreślić dodatkowo trzeba także i to, że w postępowaniu mającym na celu ustalenie wyniku egzaminu sprawdzane prace egzaminacyjne stanowią pełny materiał dowodowy, który oceniany jest przez egzaminatorów według zasady swobodnej oceny dowodów, ale przy zastosowaniu ściśle określonych kryteriów oceny w celu dokonania prawidłowych ustaleń (wystawienia ocen), będących podstawą rozstrzygnięcia (ustalenia wyniku egzaminu). Materiał dowodowy, na który składają się poszczególne zadania egzaminacyjne, jak i prace zaprezentowane w wykonaniu tych zadań, z założenia jest zatem materiałem dowodowym kompletnym i po oddaniu prac nie można go już uzupełniać (por. wyroki NSA z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2351/14 i z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2149/15, dostępne w CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Komisja II stopnia – w sprawie skarżącej kasacyjnie – opierając się na całokształcie tak zgromadzonego materiału dowodowego dokonała jego oceny z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów, jako że nie urąga ona ani doświadczeniu życiowemu, ani logicznemu rozumowaniu. Nie przeczy temu przyjęcie przez skarżącą kasacyjnie odmiennego stanowiska odnośnie do dostrzeżonych błędów i oceny całości pracy z zakresu prawa administracyjnego. Tym bardziej, że nie można skutecznie zarzucać Komisji II stopnia, aby ta błędnie ustaliła treść pracy skarżącej kasacyjnie – z uchybieniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – z tego tylko powodu, że nie uwzględniła poglądów przedstawionych przez skarżącą już po oddaniu pracy (na etapie postępowania odwoławczego), a w konsekwencji, aby komisja ta nieprawidłowo – z uchybieniem art. 107 § 3 k.p.a. – uzasadniła podjętą uchwałę. Uwzględnienie argumentacji co do treści pracy egzaminacyjnej – zarzutów postawionych w przygotowanym projekcie skargi – kłóciłoby się z regułami oceny materiału dowodowego w specyficznym postępowaniu, jakim jest ustalenie wyniku egzaminu radcowskiego. Odnosząc się do argumentacji skarżącej wskazać też należy, że nie było zadaniem egzaminatorów, ani Komisji II stopnia domyślanie się zarzutów stawianych w sporządzonym w ramach rozwiązywanego kazusu projekcie skargi bowiem celem egzaminu radcowskiego jest sprawdzenie przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu radcowskiego (art. 364 ust. 1 ustawy o radcach prawnych). Uchwała komisji odwoławczej zapadła po wszechstronnym i wnikliwym zbadaniu wszystkich okoliczności sprawy w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Uzasadnienie przyjętego przez organ stanowiska wskazuje, że zostało ono przyjęte po rozważeniu zarówno pozytywnych, jak i negatywnych elementów pracy skarżącej, zaś waga i rodzaj mankamentów jej pracy zadecydowała o wystawieniu oceny negatywnej. Nie zasługiwał wobec powyższego na uwzględnienie podniesiony w pkt 2 a) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W skardze kasacyjnej zostały ponadto podniesione dwa zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 2 a) i b) petitum skargi kasacyjnej), pierwszy w powiązaniu z art. 133 § 1 p.p.s.a. Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, jakie obligatoryjne elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, Lex nr 552012; także m.in. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, Lex nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., II GSK 1096/13, Lex nr 1572587). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W świetle powyższego, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony. Analiza treści tego zarzutu prowadzi bowiem do wniosku, że w jego ramach skarżąca kasacyjnie próbuje w istocie zakwestionować prawidłowość dokonanej przez Sąd oceny prawnej przedmiotowej sprawy. Skarżąca kasacyjnie polemizuje zatem w ten sposób z oceną prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co w ramach tego zarzutu jest niedopuszczalne. To, że skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., zatem podniesiony zarzut należało uznać za niezasadny. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał na podstawie akt sprawy zawierających zadanie egzaminacyjne, pracę skarżącej z zakresu prawa administracyjnego, oceny egzaminatorów oraz uchwały obydwu komisji. Sąd I instancji, w sposób wystarczający dla możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku ocenił ustalony przez organy stan faktyczny oraz przedstawił wywód w zakresie zastosowania prawidłowych kryteriów oceny pracy egzaminacyjnej strony z zakresu prawa administracyjnego, a w konsekwencji prawidłowości ustalenia, że strona uzyskała negatywny wynik z egzaminu radcowskiego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu zaś zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a/ w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1667). Naczelny Sąd Administracyjny, zasądzając na rzecz organu kwotę 480 zł, uwzględnił fakt sporządzenia przez pełnomocnika organu w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz to, że pełnomocnik organu, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie występował wcześniej w sprawie.