II OSK 796/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej (...) S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt VII SAB/Wa 45/18 w sprawie ze skargi (...) S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Starosty Powiatu Ż. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Starosty Ż. na rzecz (...) S.A. z siedzibą w W. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt VII SAB/Wa 45/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na bezczynność Starosty Żyrardowskiego w sprawie wydania decyzji o pozwolenie na budowę dla istniejącego tymczasowego obiektu budowlanego - stacji bazowej telefonii komórkowej [...] SA nr [...] w miejscowości K., gm. W., na działce nr ew. [...]. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca w dniu 18 stycznia 2018 r. wystąpiła do Starosty o pozwolenie na budowę dla wskazanej na wstępie inwestycji. Pismem z 31 stycznia 2018 r., na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez złożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., zwanej dalej: P.b.) - w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Powyższe wezwanie Spółka otrzymała 6 lutego 2018 r. Pismem z 12 lutego 2018 r., doręczonym organowi 16 lutego 2018 r., skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pismem z 19 lutego 2018 r. organ pozostawił wniosek Spółki o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę bez rozpoznania w związku z nieusunięciem braków formalnych i nieprzedłożeniem wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 § 2 K.p.a.). W odpowiedzi na pismo skarżącej z 12 lutego 2018 r. organ poinformował, że brak postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (brak postępowania w toku) uniemożliwia jego zawieszenie. Podkreślił, że wprawdzie datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia wniosku organowi, ale pod warunkiem, że jest to wniosek spełniający wymogi prawa. Pismem z 6 marca 2018 r. Spółka wniosła ponaglenie, wzywające Starostę do wydania decyzji w sprawie, zgodnie z wnioskiem inwestora. Wskazała, że dla przedmiotowego zamierzenia nie jest obligatoryjne uzyskanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, ponieważ tymczasowa stacja już istnieje zgodnie z przepisami, a w związku z wydaniem pozwolenia na budowę nie nastąpi zmiana sposobu zagospodarowania terenu oraz użytkowania obiektu. Żądanie przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego) jest więc bezzasadne. Poza tym Spółka podniosła, że nieprzedłożenie wymaganej decyzji nie powinno być podstawą do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, tylko wydania decyzji odmownej, od której strona mogłaby złożyć odwołanie. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2018 r. nie stwierdził bezczynności organu w załatwieniu sprawy oraz jego przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Pismem z 30 kwietnia 2018 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie pozostawienia jej wniosku o wydanie decyzji o pozwolenia na budowę bez rozpoznania. Spółka wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Zdaniem Sądu, organ działał zgodnie z przepisami prawa w celu rozpoznania przedmiotowego wniosku, nie dopuszczając się bezczynności. Tym samym zarzuty skargi dotyczące bezzasadnego zastosowania art. 64 § 2 K.p.a. i pozostawienia wniosku o wydanie decyzji bez rozpoznania nie zasługują na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji ustalił, że zamiarem skarżącej było uzyskanie pozwolenia na budowę dla istniejącego tymczasowego obiektu budowlanego – masztu telefonii komórkowej. Do wniosku Spółka dołączyła 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pełnomocnictwo do reprezentowania inwestora wraz z odpisem z KRS, potwierdzenie wniesienia opłaty skarbowej oraz zgłoszenie robót budowlanych wraz z decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2017 r. o uchyleniu decyzji Starosty z 12 kwietnia 2017 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji. Sąd wskazał, że w doktrynie i orzecznictwie powszechnie zaaprobowane zostało stanowisko, zgodnie z którym tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu administracji publicznej załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 K.p.a. Jeżeli zaś podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 1 i § 2 K.p.a.). Sąd wskazał, że w przypadku złożenia niekompletnego - pod względem formalnym - wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, organ powinien wezwać inwestora do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Natomiast do braków materialnoprawnych wniosku powinien zastosować art. 35 ust. 3 P.b., który odnosi się wyłącznie do wad materialnych dokumentacji, a więc wad, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. Sąd uznał, że z uwagi na brak złożenia przez inwestora wymaganego dokumentu w zakreślonym terminie, stanowiącego brak formalny, organ zasadnie pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Wezwanie do usunięcia braków formalnych zawierało zarówno podstawę prawną, termin do wykonania czynności, jak i pouczenie o konsekwencjach ich nieusunięcia. Zdaniem Sądu, wyjaśnienia w tej sprawie wymaga również to, czy w ogóle zasadne było żądanie organu dołączenia do wniosku decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji. Wymóg ten wprawdzie wynika wprost z art. 33 ust. 2 pkt 3 P.b., ale został ograniczony do sytuacji, w których taki obowiązek przewidują przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd przytoczył treść przepisów art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 50 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 37a ust. 1 P.b. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę dotyczył istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, która do tej pory miała charakter wyłącznie tymczasowy. Inwestycja będzie funkcjonować ponad 180 dni na omawianym terenie, co w sposób trwały będzie miało wpływ na obecne i przyszłe kształtowanie ładu przestrzennego na tym terenie. Sąd stwierdził, że organ zasadnie domagał się przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z tym że posłużył się w treści wezwania do uzupełnienia braków formalnych literalnym sformułowaniem użytym przez ustawodawcę w art. 33 ust. 2 pkt 3 P.b., nie modyfikując go przez wezwanie do złożenia decyzji o lokalizacji celu publicznego, którą niewątpliwie jest przedmiotowa inwestycja. Wynika to z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych. Starosta nie powinien więc w trybie art. 64 § 2 K.p.a. żądać od inwestora dołączenia do wniosku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tylko decyzji o lokalizacji celu publicznego. Jednak to uchybienie organu pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Spółka w ogóle nie wykonała tego obowiązku, a niewątpliwie weryfikacja w tym zakresie nastąpiłaby przed właściwymi organami, tym bardziej, że organ sam wyjaśnił, że sformułował wezwanie, opierając się na nomenklaturze ustawowej z art. 33 ust. 2 pkt 3 P.b. Sąd podzielił również w pełni stanowisko organu w zakresie oceny wniosku spółki o zawieszenie postępowania. W przedmiotowej sprawie postępowanie nie zostało wszczęte, a więc nie mogły zapaść w nim żadne postanowienia rozpoznające wniosek o jego zawieszenie. Wniosek o pozwolenie na budowę nie spełniał kryterium kompletności, dlatego organ podjął zasadne czynności zmierzające do uzupełnienia przez inwestora jego braków formalnych, nie uchybiając w tym zakresie terminom procesowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. z siedzibą w Warszawie. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 ust. 2 pkt 1) ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie pomimo, iż wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dotyczy już posadowionego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, istniejącego obiektu - tymczasowej stacji bazowej telefonii komórkowej; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 33 ust. 2 punkt 3 w związku z art. 37a ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji uznanie, że znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie; 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i zobowiązanie Starosty Żyrardowskiego do wydania decyzji w sprawie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Skuteczny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżąca co prawda nie wskazała, na czym naruszenie polegało, ale brak opisu naruszenia nie uniemożliwia odniesienia się do zasadniczej w niniejszej sprawie kwestii procesowej. Kontrola sądowa sprawowana w trakcie rozpoznawania skargi na bezczynność charakteryzuje się odmiennością w stosunku do kontroli w sprawach ze skarg na akty lub czynności. Rozpoznając skargę na decyzję administracyjną sąd bada, czy stan faktyczny, istotny w procesie stosowania prawa materialnego, został ustalony przez organ prowadzący postępowanie w sposób prawidłowy. Natomiast rozpoznając skargę na bezczynność, w przypadku postępowania określonego w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., sąd administracyjny ustala przebieg czynności procesowych i na podstawie własnych ustaleń ocenia, czy zachodzą materialnoprawne przesłanki bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W konsekwencji, w sprawach ze skargi na bezczynność nie obowiązuje zasada orzekania według stanu z daty wydania zaskarżonego aktu. W tym zakresie art. 149 § 1 P.p.s.a. zawiera unormowanie oryginalne i odmienne od zasady wynikającej z art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. W sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (patrz: postanowienie NSA z dnia 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, ONSA 1986/2/50; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i wsa 2009/4/63; Jan P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 344). Nadto, po noweli przepisów art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a., dokonanej na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), w odniesieniu do dyspozycji zawartych w art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz części dyspozycji art. 149 § 2 P.p.s.a., istotny jest stan z daty wniesienia skargi. Stan ten podlega więc ustaleniu nie tylko na podstawie akt sprawy, jak stanowi art. 133 P.p.s.a., ale także na podstawie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez sąd. Skoro stan faktyczny w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest ustalany przez organ prowadzący postępowanie lecz sąd rozpoznający skargę, możliwy jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy w zakresie ustalenia stanu faktycznego co do bezczynności organu. Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że pozostawienie przez organ wniosku bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., z uwagi na niewykonanie wezwania do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oznacza bezzasadność skargi na bezczynność. Przed dalszymi uwagami konieczne jest stwierdzenie, że w sytuacji zidentyfikowania braków materialnoprawnych wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę organ powinien zastosować art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Braki projektu budowlanego będącego obligatoryjnym załącznikiem do takiego wniosku mają charakter materialnoprawny i organ może je badać na etapie późniejszym, niż wstępne sprawdzenie formalnej kompletności wniosku, oparte o przepisy art. 63 § 2 i 3 K.p.a. W myśl przepisu art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego, dodanego do art. 33 przepisem art. 1 pkt 11 lit. b ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 K.p.a., z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później, niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Przepis ten porządkuje tryb usuwania braków wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, wskazując wyraźnie, że art. 64 § 2 K.p.a. stosuje się do braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Analizę trybu usuwania braków innych, niż braki formalne, rozpocząć trzeba od przytoczenia treści art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Należy zgodzić się z poglądem, że chodzi tu o braki o charakterze materialnoprawnym. Dopiero w przypadku zidentyfikowania braków innych, niż określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przepis art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego zezwala na zastosowania art. 64 K.p.a. (por. red. Zygmunt Niewiadomski, "Prawo budowlane. Komentarz", Warszawa 2015; wyrok NSA z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1888/17). Zgodność projektowanej inwestycji z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wymogiem materialnoprawnym. Art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wyraźnie wskazuje, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten nie daje zatem podstawy do uznania, że brak dołączenia takiej decyzji stanowi brak formalnoprawny. Omawiany przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego doprecyzowuje, że w razie stwierdzenia na dalszym etapie postępowania braku takiej decyzji organ powinien postanowieniem nałożyć obowiązek uzupełnienia dokumentacji o taką decyzję, a po bezskutecznym upływie terminu do usunięcia braku powinien wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Skoro badanie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest uzależnione od konkretnych okoliczności danej sprawy i nie w każdej sprawie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę musi być poprzedzone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to wynika z tego jednoznacznie, że ewentualna konieczność przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy do merytorycznej oceny okoliczności danej sprawy. Jest to więc kwestia materialna, a nie procesowa (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 917/10; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1888/17). W tej sytuacji przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów dotyczących zastosowania norm prawa materialnego. To, czy działania organu polegające na wezwaniu wnioskodawcy do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znajdują uzasadnienie w przepisach prawa, w tym w art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 1 i ust. 2, a także art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) może być rozważane w trakcie ewentualnej kontroli sądowej decyzji odmownej wydanej na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 P.p.s.a.