VII SAB/Wa 45/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Starosty Powiatu [...] oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] S.A. (dalej: skarżąca, spółka, inwestor) na bezczynność Starosty [...] (dalej: organ, Starosta) w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla istniejącego tymczasowego obiektu budowlanego - stacji bazowej telefonii komórkowej [...] SA nr [...] ([...]) w miejscowości [...], gm. [...], na działce nr ew. [...], polegającą na bezzasadnym zastosowaniu art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) i pozostawieniu wniosku o wydanie decyzji bez rozpoznania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Skarżąca 18 stycznia 2018 r. wystąpiła do Starosty o pozwolenie na budowę dla wskazanej na wstępie inwestycji. Pismem z 31 stycznia 2018 r. organ wezwał ją do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez złożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., zwanej dalej: P.b.) - w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Powyższe wezwanie spółka otrzymała 6 lutego 2018 r. i w odpowiedzi na nie pismem z 12 lutego 2018 r. (doręczonym organowi 16 lutego 2018 r.) wniosła o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pismem z 19 lutego 2018 r. organ pozostawił wniosek spółki o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę bez rozpoznania w związku z nieusunięciem braków formalnych i nieprzedłożeniem wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 § 2 k.p.a.). Z kolei w odpowiedzi na pismo skarżącej z 12 lutego 2018 r. organ poinformował, że brak postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (brak postępowania w toku) uniemożliwia jego zawieszenie (pismo z 23 lutego 2018 r.). Podkreślił, że wprawdzie datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia wniosku organowi, ale pod warunkiem, że jest to wniosek spełniający wymogi prawa. Pismem z 6 marca 2018 r. (data wpływu do organu) spółka wniosła ponaglenie, wzywające Starostę do wydania decyzji w sprawie, zgodnie z wnioskiem inwestora. W uzasadnieniu pisma wskazała, że dla przedmiotowego zamierzenia nie jest obligatoryjne uzyskanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, ponieważ tymczasowa stacja już istnieje zgodnie z przepisami, a w związku z wydaniem pozwolenia na budowę nie nastąpi zmiana sposobu zagospodarowania terenu oraz użytkowania obiektu. Dlatego, w ocenie spółki, żądanie przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego) jest bezzasadne. Poza tym spółka podniosła, że nieprzedłożenie wymaganej decyzji nie powinno być podstawą do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, tylko wydania decyzji odmownej, od której strona mogłaby złożyć odwołanie. Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2018 r. nie stwierdził bezczynności organu w załatwieniu sprawy oraz jego przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Pismem z 30 kwietnia 2018 r. (data stempla pocztowego) skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem organu skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie pozostawienia jej wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę bez rozpoznania. Spółka wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W treści złożonego środka zaskarżenia skarżąca podniosła, że organ nie wskazał podstawy prawnej żądania złożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i podał, że brak tego załącznika stanowi brak formalny wniosku, co wynika z art. 33 ust. 2 pkt 3 P.b. W ocenie skarżącej, budowa stacji bazowych telefonii komórkowej, zgodnie z ustawą z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, należy do inwestycji celu publicznego, co oznacza, że dla takich przedsięwzięć wydawane są decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie o warunkach zabudowy. Tymczasem organ zażądał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Spółka przytoczyła treść art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 poz. 1945, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Podkreśliła, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło istniejącego obiektu tymczasowego, do którego stosuje się odpowiednio art. 32-36 P.b (art. 37a ust. 1 P.b.). Odpowiednie stosowanie musi nastąpić przy uwzględnieniu istnienia obiektu w związku z art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem inwestora, redakcja ww. przepisów wskazuje, że dla przedmiotowej inwestycji nie jest obligatoryjna decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, bo tymczasowa stacja bazowa już istnieje i to zgodnie z przepisami, a ponadto nie nastąpi zmiana sposobu zagospodarowania terenu oraz użytkowania obiektu. Żądanie organu było zatem bezzasadne. Poza tym nieprzedłożenie decyzji nie stanowi podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), ale do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, od której służy odwołanie. Żądanie uzupełnienia dokumentacji nie jest więc wezwaniem dotyczącym wad formalnych wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że niezasadne są twierdzenia spółki, iż w wezwaniu do usunięcia braków formalnych nie wskazano podstawy prawnej żądania. Taka podstawa w wezwaniu z 31 stycznia 2018 r. została wskazana w postaci przepisów: art. 33 ust. 2 pkt 3 P.b. i art. 64 § 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu, że planowana inwestycja należy do inwestycji celu publicznego, do której wymagana jest decyzja o lokalizacji takiej inwestycji, a nie o warunkach zabudowy organ wyjaśnił, iż wskazanie uzupełnienia wniosku o decyzję o warunkach zabudowy wynikało wprost z treści przepisu art. 33 ust. 2 pkt 3 P.b. Zdaniem organu, brak decyzji o warunkach zabudowy jest brakiem formalnym, a nie merytorycznym, skutkującym odmową wydania pozwolenia - art. 35 ust. 3 P.b. (podobnie w dołączonych do akt administracyjnych decyzjach Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., znak [...] nr [...] oraz z [...] lutego 2018r. [...] nr [...], wydanych w analogicznych okolicznościach, w których Wojewoda stwierdził, że do uzupełnienia dokumentacji o decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego należy wezwać w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a nie art. 35 ust. 3 P.b.). Organ zaznaczył również, że zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a., organy bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W odniesieniu do wniosku o zawieszenie postępowania organ poinformował, że nie zasługuje on na uwzględnienie, ponieważ nie można zawiesić postępowania, którego nie wszczęto (por.: B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61 k.p.a., wyrok NSA z 12 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1012/07, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 października 2007 r., sygn. akt IV SAB/Wr 29/07). Organ dodał, że zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku braku - decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem art. 61 ust. 2a. Nie wymagają wydania takiej decyzji roboty budowlane: polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, albo niewymagające pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 2 u.p.z.p.). W ocenie organu, w sprawie konieczne było złożenie przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w postaci ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zmienia się bowiem sposób użytkowania obiektu budowlanego z tymczasowego na użytkowany na stałe zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Obecnie istniejący obiekt jest obiektem tymczasowym, który po upływie 180 dni byłby rozebrany lub przeniesiony w inne miejsce. Teren powróciłby więc do stanu pierwotnego - niezabudowanego. Nadto w takiej sytuacji zmienia się również sposób zagospodarowania terenu, ponieważ w sposób trwały zmienia się zagospodarowanie terenu zgodnie z decyzją celu publicznego. W świetle art. 37a P.b. wymagane jest pozwolenie na budowę tymczasowego obiektu budowlanego, który miałby stać ponad 180 dni (art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Wobec tego art. 33 ust. 2 pkt 3 P.b. w związku z art. 37a ust. 1 P.b. znajduje zastosowanie wprost. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w odpowiedniej formie. Gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje na ogólnych zasadach skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, publ. cbosa). Stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z kolei w myśl przepisu art. 37 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Jak wynika z akt sprawy, z tej drogi skarżąca skorzystała. W postępowaniu wszczętym skargą na bezczynność (lub przewlekłość) kompetencja Sądu ogranicza się tylko do zbadania, czy organ miał - wynikający z przepisów prawa - obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminach ustawowych, wymienionych w art. 35 k.p.a., ewentualnie zasadnie przedłużonych na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym - wynikającym z przepisów prawa materialnego - terminie. Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem stosownego aktu w terminie lub nie podjął wymaganej czynności. W okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, organ działał zgodnie z przepisami prawa w celu rozpoznania przedmiotowego wniosku, nie dopuszczając się bezczynności. Tym samym zarzuty skargi dotyczące bezzasadnego zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawienia wniosku o wydanie decyzji bez rozpoznania nie zasługują na uwzględnienie. Zamiarem skarżącego było uzyskanie od Starosty pozwolenia na budowę dla istniejącego tymczasowego obiektu budowlanego – masztu telefonii komórkowej. Do wniosku spółka dołączyła następujące dokumenty: 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pełnomocnictwo do reprezentowania inwestora wraz z odpisem z KRS, potwierdzenie wniesienia opłaty skarbowej oraz zgłoszenie robót budowlanych wraz z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. o uchyleniu decyzji Starosty z [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 32 ust. 4 P.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennymi i wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei z przepisu art. 33 ust. 2 pkt 3 P.b. wynika, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę m.in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.). W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie, odmawia zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 P.b.). W doktrynie i orzecznictwie powszechnie zaaprobowane zostało stanowisko, zgodnie z którym tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu administracji publicznej załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 k.p.a. (np. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006; wyrok NSA z 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 911/09, publ. Lex nr 746326). Jeżeli zaś podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 1 i § 2 k.p.a.). Zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. służy wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku oraz jego załączników (por. G. Łaszczyca, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 64, publ. LEX 2010 i powołane tam stanowisko judykatury oraz doktryny; R. Suwaj, Judycjalizacja postępowania administracyjnego, 1.3., Oficyna 2009). Analiza powołanych wyżej przepisów wskazuje zatem jednoznacznie, że w przypadku złożenia niekompletnego - pod względem formalnym - wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, organ powinien wezwać inwestora do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Natomiast do braków materialnoprawnych wniosku powinien zastosować art. 35 ust. 3 P.b., który – co wymaga podkreślenia w świetle zarzutów skargi - odnosi się wyłącznie do wad materialnych dokumentacji, a więc wad, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (zob. wyroki: NSA z 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 917/10, WSA w Gdańsku z 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Gd 42/10, WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 11/13, wszystkie publ. cbosa). Innymi słowy, brak fizycznego dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę wymaganego przepisem art. 33 ust. 2 pkt 3 P.b. dokumentu w postaci decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi brak formalny tego wniosku, który można uzupełnić, będąc przez organ wezwany w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Natomiast gdyby organ w procesie badania merytorycznego dołączonej do przedmiotowego wniosku decyzji o warunkach zabudowy stwierdził nieprawidłowości (braki materialnoprawne), wówczas wzywa inwestora w trybie art. 35 ust. 3 P.b. do ich usunięcia (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Ol 131/17, publ. cbosa). Z uwagi na brak złożenia przez inwestora wymaganego dokumentu w zakreślonym terminie, stanowiącego brak formalny, organ zasadnie pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wezwanie do usunięcia braków formalnych zawierało zarówno podstawę prawną, termin do wykonania czynności, jak i pouczenie o konsekwencjach ich nieusunięcia. Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że niedołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiło brak o charakterze materialnym, który w konsekwencji nie podlegał usunięciu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. ze skutkiem w tym przepisie określonym, tylko ewentualnie powodował wydanie decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Wyjaśnienia w tej sprawie wymaga również to, czy w ogóle zasadne było żądanie organu dołączenia do wniosku decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji. Wymóg ten wprawdzie wynika wprost z art. 33 ust. 2 pkt 3 P.b., ale został ograniczony do sytuacji, w których taki obowiązek przewidują przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym z tego przepisu wynika, że decyzja ta występuje jako decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego - jeśli ustalane są sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy dla takiej inwestycji, albo o warunkach zabudowy - jeśli ustalane są sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy dla innych inwestycji. Stosownie do art. 59 ust 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem art. 61 ust. 2a u.p.z.p. Nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Treść art. 37a ust. 1 P.b. umożliwia inwestorowi, przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, złożyć wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12. Przepisy art. 32-36 P.b stosuje się odpowiednio. Z ust. 2 ww. przepisu wynika, że w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, inwestor może powstrzymać się od rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę dotyczył istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, która do tej pory miała charakter wyłącznie tymczasowy. Inwestycja będzie funkcjonować ponad 180 dni na omawianym terenie, co w sposób trwały będzie miało wpływ na obecne i przyszłe kształtowanie ładu przestrzennego na tym terenie. Zatem, mając na uwadze wyżej cytowane przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy stwierdzić, że organ zasadnie domagał się przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z tym że posłużył się w treści wezwania do uzupełnienia braków formalnych literalnym sformułowaniem użytym przez ustawodawcę w art. 33 ust. 2 pkt 3 P.b., nie modyfikując go przez wezwanie do złożenia decyzji o lokalizacji celu publicznego, która niewątpliwie jest przedmiotowa inwestycja. Wynika to z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. i ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych. W tym zakresie należy choćby przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1/11, w którym wskazano, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uprawnia do twierdzeń, iż inwestycja celu publicznego musi służyć ogółowi zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym, w znaczeniu bycia zawsze i koniecznie wykorzystywaną przez ten ogół społeczności. Oczywiście, inwestycja celu publicznego winna służyć ogółowi zbiorowości, ale nie zawsze w znaczeniu dosłownym. Może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy we wskazanym rozumieniu. Starosta nie powinien więc w trybie art. 64 § 2 k.p.a. żądać od inwestora dołączenia do wniosku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tylko decyzji o lokalizacji celu publicznego. Jednak to uchybienie organu pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Spółka w ogóle nie wykonała tego obowiązku, a niewątpliwie weryfikacja w tym zakresie nastąpiłaby przed właściwymi organami, tym bardziej, że organ sam wyjaśnił, że sformułował wezwanie, opierając się na nomenklaturze ustawowej z art. 33 ust. 2 pkt 3 P.b. Sąd podziela również w pełni stanowisko organu w zakresie oceny wniosku spółki o zawieszenie postępowania. W przedmiotowej sprawie postępowanie nie zostało wszczęte, a więc nie mogły zapaść w nim żadne postanowienia rozpoznające wniosek o jego zawieszenie. Wniosek o pozwolenie na budowę nie spełniał kryterium kompletności, dlatego organ podjął zasadne czynności zmierzające do uzupełnienia przez inwestora jego braków formalnych, nie uchybiając w tym zakresie terminom procesowym. Tym samym Sąd nie dopatrzył się w kontrolowanych pod względem legalności działaniach organu bezczynności. Dlatego, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę, uznając jej zarzuty za bezzasadne.