II SAB/Wr 11/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus- spr. Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Starosty K. w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę oddala skargę. P. M., reprezentowany przez pełnomocnika, powołując się na przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. Nr 270, poz. 1101) skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Starosty K. w sprawie z wniosku z dnia 10 września 2012 r. o wydanie pozwolenia na budowę polegającą na zamontowaniu kotła grzewczego dwufunkcyjnego wraz z instalacją zewnętrzną gazu w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku nr [...] przy ul. J. S. w D. Z., działka nr [...], AM-[...]. W skardze wniósł o zobowiązanie Starosty K. do wydania decyzji załatwiającej sprawę w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Uzasadniając skargę pełnomocnik P. M. wskazał, że sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w terminach określonych w art. 35 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Następnie wyjaśnił, że stosownie do przepisu art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 Nr 156, poz. 1118 ze zm.) sprawy o wydanie pozwolenia na budowę winny być przez organ załatwione w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem art. 35 ust. 8 tej ustawy. Inwestor w dniu 10 września 2012 r. złożył wniosek do Starosty K. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na zamontowaniu kotła grzewczego dwufunkcyjnego w lokalu nr [...] mieszczącego się w budynku przy ul. J. S. [...] w D. Z. (DZ [...] AM[...]) i komina stalowego na zewnętrznej ścianie tego budynku niemniej jednak do dnia złożenia skargi wniosek ten nie został rozpatrzony przez właściwy organ administracji publicznej. Oznacza to, że Starosta K. w niniejszej sprawie pozostaje w bezczynności. Pismem z dnia [...] r. wezwano inwestora do uzupełnienia wniosku przez doręczenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością oznaczoną jako działka na cele budowlane, jednak zdaniem skarżącego Starosta K. nie miał podstaw do zastosowania w toku rozpoznania przedmiotowego wniosku przepisu art. 64 k.p.a., a tym samym w przypadku braku wykonania nałożonych obowiązków nie mógł zastosować sankcji w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zdaniem pełnomocnika skarżącego wezwanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. służy uzupełnieniu braków formalnych podania takich jak niewskazanie adresu wnoszącego podanie oraz niespełnienie innych wymagań co do treści pisma, przez które należy rozumieć braki podania wskazane w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. W przypadku, gdy wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny, to w zależności od charakteru braków organ administracji architektoniczno-budowlanej stosuje art. 64 § 2 k.p.a. lub art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalno-prawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., natomiast w sytuacji materialno-prawnych braków wniosku powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, przewidujący nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 616/06, Lex nr 258274). Pełnomocnik P. M. zarzucił również, że w przedmiotowej sprawie organ winien był wezwać inwestora do uzupełnienia braków wniosku w trybie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, albowiem przedłożenie oświadczenia o prawie do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane stanowi prawny wymóg, do którego wypełnienia jest zobowiązany inwestor ubiegający się o pozwolenie na budowę (por. art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane). W przypadku niewykonania wezwania organ administracji architektoniczno-budowlanej winien orzec merytorycznie w sprawie, a nie pozostawiać wniosku bez rozpoznania. Uznanie przez organ przedłożonej przez inwestora dokumentacji za nieprawidłową nie pozwala mu na uwzględnienie podania i powinno skutkować wydaniem decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja taka pozwoli inwestorowi na kwestionowanie stanowiska organu w drodze ewentualnych środków zaskarżenia (por. wyrok Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Gd 42/10, Lex 765037). W ocenie pełnomocnika pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę pismem Starosty K. z dnia [...] r. nie mogło stanowić załatwienia sprawy, bowiem brak było podstaw do zastosowania trybu wezwania z art. 64 § 2 k.p.a., zaś organ obowiązany był podjąć czynności związane z wezwaniem do uzupełnienia dokumentacji planowanej inwestycji w trybie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. W konsekwencji niepodjęcia tych czynności Starosta K. naruszył przepis art. 35 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wniosku inwestora ustawowym terminie. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 23 stycznia 2013 r. Starosta K. wyjaśnił, że stosownie do przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane do wniosku w wydanie pozwolenia na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego inwestor nie przedstawił. Stosując przepis art. 64 § 2 kpa wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku w postaci oświadczenia powyżej opisanego. W wyznaczonym w wezwaniu terminie inwestor nie doręczył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wobec czego pozostawiono wniosek bez rozpatrzenia, zawiadamiając o tym inwestora odrębnym pismem. Dodatkowo Starosta K. oświadczył, że na pozostawienie sprawy bez rozpatrzenia P. M. złożył zażalenie do Wojewody D. W toku postępowania sądowoadministracyjnego (w dniu 4 lutego 2013 r.) przekazane zostało do akt sprawy przez Starostę K. postanowienie Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] uznające zażalenie P. M. na niezałatwienie przez Starostę K. sprawy o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w postaci zamontowania kotła grzewczego dwufunkcyjnego w lokalu nr [...] wraz z kominem stalowym na zewnętrznej ścianie budynku nr [...] mieszczącego się przy ul. J. S. w D. Z., działka nr [...], AM-[...], za nieuzasadnione i odmawiające wyznaczenia Staroście K. dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 11 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie przedstawionych okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi mimo rozważenia w toku podejmowanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniesiona w niniejszej sprawię skarga na bezczynność jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na zaniechaniu podjęcia czynności orzeczniczej /czyli bezczynności/ w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1 - 4 ustawy procesowej tzn. w sytuacjach, w których wydaje się: decyzje administracyjne; postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie inne niż określone w pkt 1-3 akty albo czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały, przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Należy ona do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności podejmowane z uwzględnieniem jej przepisów regułom i zasadom kodeksu postępowania administracyjnego. Powinność orzecznicza właściwego organu administracji publicznej, w tym przede wszystkim obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w sposób określony w przepisie art. 104 kpa istnieje od momentu wszczęcia postępowania w jednym z trybów przewidzianych w art. 61 § 1 kpa tzn. na zasadzie skargowości /czyli na żądanie strony/ w sytuacjach, gdy przedmiotem żądania jest uzyskanie prawa (uprawnienia) lub na zasadzie oficjalności (z urzędu) w przypadkach, gdy efektem przeprowadzonego postępowania może być nałożenie na określony podmiot obowiązku. Taka generalna reguła procesowa dotycząca możliwości inicjowania postępowania w konkretnej (indywidualnej) sprawie administracyjnej ma również zastosowanie do postępowań prowadzonych na podstawie przepisów powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem zawsze nowe ukształtowanie sytuacji prawnej podmiotu określonego wg kryteriów przyjętych w przepisie art. 28 kpa lub w przepisach szczególnych (np. w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane) poprzez nałożenie obowiązku lub przyznanie uprawnienia. Z akt sprawy wynika, że zamiarem skarżącego było uzyskanie od Starosty K. – działającego jako właściwy miejscowo organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji – pozwolenia na budowę określoną jako zamontowanie kotła grzewczego dwufunkcyjnego w lokalu nr [...] mieszczącym się w budynku nr [...] przy ul. J. S. w D. Z. (działka nr[...], AM-[...], obręb C.) wraz z kominem stalowym na zewnętrznej ścianie tego budynku. Decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę jest wydawana w trybie przepisów ustawy – Prawo budowlane na wniosek inwestora. Z przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 wskazanej powyżej ustawy wynika, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie zaaprobowane zostało stanowisko, zgodnie z którym tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu administracji publicznej załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 kpa. (np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 2006; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 911/09, Lex nr 746326). We wskazanym wyroku Sąd stwierdził, że: "Jeżeli przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że jurysdykcyjne postępowanie administracyjne wszczynane jest także na żądanie strony, to oznacza, że wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest możliwe na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej tylko wtedy, gdy czyni ono zadość wymaganiom prawnym. Po pierwsze, wskazuje osobę, od której pochodzi oraz jej adres, w sensie normatywnym oba te elementy zostały bowiem uznane za niezbędne dla indywidualizacji strony tego postępowania, po drugie, określa jej żądanie, czyli przedmiot postępowania oraz po trzecie, czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami." W rozpoznawanej sprawie nie kwestionowany jest fakt, że P. M. nie przedłożył Staroście K. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowiącym obligatoryjny element wniosku o pozwolenie na budowę ani do podania skierowanego do tego organu w dniu 27 sierpnia 2012 r. ani w wykonaniu wezwania do usunięcia braków formalnych z dnia 17 września 2012 r. wystosowanego do pełnomocnika w trybie art. 64 § 2 kpa. Wezwanie to zawierało informację, że wskazany we wniosku brak formalny uniemożliwia podjęcie dalszych czynności związanych z jego rozpatrzeniem oraz klauzulę pouczającą, iż nieusunięcie tego braku w zastrzeżonym w wezwaniu terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Wyjaśnić w tym kontekście należy, że nie zasługuje na akceptację formułowany w zażaleniu na niezałatwienie sprawy przez Starostę K. i w skardze na bezczynność tego organu zarzut niezastosowania w sprawie - wobec stwierdzonego braku formalnego wniosku o pozwolenie na budowę – przepisu art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w całym jego zakresie tzn. wraz z dyspozycją nakazującą właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej – w określonych w tym przepisie warunkach – odmowę zatwierdzenia projektu i udzielania pozwolenia na budowę. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd prezentowany w jurysdykcji administracyjnej, zgodnie z którym, jeżeli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest niekompletny pod względem formalno-prawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 kpa, natomiast w sytuacji materialno-prawnych braków wniosku powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Jednocześnie podkreśla się w orzecznictwie, że przepis art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Gd 42/10, Lex nr 756037; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 917/10 Lex nr 746927). W uznaniu Sądu w tak określonych warunkach prawnych brak jest podstaw do zakwestionowania legalności działań podjętych przez Starostę K. w odniesieniu do podania P. M. (reprezentowanego przez pełnomocnika) z dnia 27 sierpnia 2012 r., oznaczonego jako wniosek o pozwolenie na budowę. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie – stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.