II OSK 427/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1186/18 o odrzuceniu skargi [...] S.A. w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1186/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę [...] S.A. w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Sąd wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez stronę skarżącą od postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2018 r. odmawiającego zawieszenia postępowania. W skardze do sądu strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Sąd uznał tę skargę za niedopuszczalną, wskazując, iż zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") zgodnie, z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że na postanowienie o odmowie zawieszenia zażalenie nie przysługuje. W jednym z postanowień z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1590/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Oznacza to, że jeżeli określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych, także wtedy, gdy strona wniesie niedopuszczalne zażalenie i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie postanowienie. Nie można bowiem zakładać, że ustawodawca z jednej strony wyłączył dopuszczalność zażalenia na takie postanowienia, a tym samym wyłączył dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, ale z drugiej strony dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenie na to postanowienie. Możliwość i dopuszczalność wniesienia skargi w takich przypadkach niweczyłaby cel, którym było przyśpieszenie postępowania administracyjnego i wyłączenie kognicji sądu w tych sprawach. Wniesienie bowiem niedopuszczalnego zażalenia i wydanie na skutek tego zażalenia postanowienia przez organ wyższego stopnia, z możliwością wniesienia skargi na to postanowienie do sądu administracyjnego, oznaczałoby konieczność rozpoznawania takiej skargi na rozprawie i wydania wyroku oraz w razie wniesienia skargi kasacyjnej rozpoznania jej na rozprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym przedmiotem rozpoznania byłoby postanowienie organu I instancji – niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Tak samo NSA w powołanym wyżej postanowieniu sygn. akt II OSK 3035/17. Skoro zaskarżone postanowienie nie należy do żadnej z kategorii aktów określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a brak jest regulacji szczegółowej w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. dopuszczającej możliwość wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego, skargę należało ocenić jako niedopuszczalną. Nie ma natomiast znaczenia, że strona skarżąca została pouczona przez organ odwoławczy o tym, że może na postanowienie złożyć skargę do tut. Sądu. Pouczenie takie nie tworzy prawa do zaskarżenia aktu. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniosła spółka [...] S.A. w P., podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w odrzuceniu skargi, mimo, że zasługiwała ona na rozpatrzenie, bowiem nie zostały spełnione przesłanki odrzucenia skargi, a ponadto niewłaściwe zastosowanie tych przepisów spowodowane było wadliwą wykładnią art. 101 § 3 k.p.a. sprowadzającą się do przyjęcia, że przepis ten wyklucza jakąkolwiek zaskarżalność postanowień o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, a co za tym idzie wyklucza również możliwość badania przez sądy administracyjne zgodności z prawem postanowienia organu II instancji w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie organu I instancji odmawiające zawieszenia postępowania, - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie strony możliwości rozpoznania jej sprawy przez sąd. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż w tej sprawie skarga do sądu administracyjnego jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.) jest postanowieniem kończącym administracyjne postępowanie zażaleniowe i jest ostateczne. Na takie postanowienie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, który powinien ocenić dopuszczalność zażalenia. Sąd I instancji powołał się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 29 stycznia 2015 r., II OSK 1590/13 i z dnia 26 czerwca 2018 r., II OSK 3035/17 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), jednak zauważyć należy, iż przedmiotem skargi w powołanych sprawach były postanowienia organu odwoławczego wydane po merytorycznym rozpoznaniu zażalenia, utrzymujące w mocy zażalenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w takim przypadku skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., gdyż organ odwoławczy rozpoznał zażalenie, pomimo iż zażalenie na postanowienie organu I instancji nie przysługiwało. W tej sprawie sytuacja procesowa jest inna, gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, które podlega kontroli sądu administracyjnego jako kończące postępowanie zażaleniowe. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W odniesieniu do wniosku skarżącej spółki o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r. (I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zatem brak jest podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów tego postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej. Skarżąca może domagać się zwrotu tych kosztów przez Sąd I instancji w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.