II OSK 3035/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 372/17 w sprawie ze skargi K. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. nakazuje zwrócić K. J. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 372/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi K. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia i zobowiązał [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym orzeczeniem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie samowolnej budowy wiaty garażowo-gospodarczej będącej własnością J. J. i K. J.. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wystąpienie K. J. na drogę sądową z wnioskiem o unieważnienie sprzedaży nieruchomości gruntowych, na których usytuowana jest wiata, będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania. Podniósł, że organ administracji jest obowiązany do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi sytuacja, w której kwestia zagadnienia wstępnego uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania, np. przed sądem powszechnym może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. - postanowieniem z dnia [..] lutego 2017 r. - orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie samowolnej budowy wiaty garażowo-gospodarczej dotyczy określenia ewentualnych obowiązków jednostki, a obowiązki te są nakładane niezależnie od woli stron postępowania, gdyż muszą odpowiadać przepisom ustawy Prawo budowlane oraz wydanych na jego podstawie rozporządzeń. Nie ulega więc wątpliwości, że postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych może być wszczęte przez organ nadzoru budowlanego wyłącznie z urzędu. Ten powód uzasadniał odmowę zawieszenia wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego. Skargę na to postanowienie wniósł K. J., zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten znajdował zastosowanie, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Zażądał uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wraz z poprzedzającym postanowieniem organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że zaskarżone postanowienie nie może się ostać w obrocie prawnym, jednakże z innych przyczyn, niż podniesione w skardze. Przedmiot niniejszej sprawy stanowiło postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W myśl art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z 3 lutego 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, póz. 18) "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". W ocenie Sądu, wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Przy takim założeniu aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. Konkludując Sąd wskazał, że znowelizowane przepisy k.p.a. wyłączają możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Takie rozumienie omawianego przepisu nie narusza prawa strony, ponieważ zgodnie z art. 142 k.p.a. odmowę zawieszenia postępowania strona może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. II OSK 340/13, z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. I OSK 2536/14, z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2372/14, z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 814/15, z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 885/17 i z dnia 3 marca 2017 r., sygn. II OSK 1542/16 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Rozstrzygnięcie organu II instancji winno być zatem wydane na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania w zw. z art.144 k.p.a., stanowiącym, iż do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zażalenie jest między innymi wtedy niedopuszczalne, gdy ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia środka zaskarżenia. Powyższe ma zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem organ odwoławczy winien był stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Sąd wyjaśnił również, że stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia oznacza, iż organ odwoławczy w ogóle nie jest uprawniony do badania, czy i dlaczego w sprawie istnieje bądź nie istnieje zagadnienie wstępne mogące tamować bieg postępowania administracyjnego. Kwestia ta nie podlega także ocenie sądowej w rozpoznawanej sprawie. Taka ocena będzie mogła być dokonana dopiero w toku ewentualnego postępowania odwoławczego, a następnie sądowego inicjowanego skargą na decyzję organu II instancji. Dlatego też na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia i zobowiązał [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym orzeczeniem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia (pkt I i II sentencji wyroku). Sąd stwierdził, iż rozpoznanie środka zaskarżenia od orzeczenia, w stosunku do którego ustawodawca nie przewidział możliwości bezpośredniego zaskarżenia go stanowi rażące naruszenie prawa. Jest to bowiem oczywiste naruszenie art. 101 § 3 k.p.a., rodzące skutki prawne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w P., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sprawie, 2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez bezpodstawne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej: "k.p.a.") i w konsekwencji stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] lutego 2017 r., 3. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż organ nie kwestionuje, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego stronie nie służy zażalenie, a jeżeli strona mimo to je zażala, to organ winien wydać postanowienie o niedopuszczalności wniesienia zażalenia. Zamiast tego organ odwoławczy w dniu [...] lutego 2017 r. rozpoznał merytorycznie zażalenie. Sąd powinien był więc uchylić zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji w zakresie pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia do organu odwoławczego. Zamiast tego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. W świetle art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności postanowienia jest dopuszczalne "w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego", a takie nie ziściły się w realiach sprawy. Sentencja zaskarżonego wyroku w punkcie I oraz jego uzasadnienie zawarte na stronach 4-5, co do przyczyn stwierdzenia nieważności postanowienia organu odwoławczego wskazuje jednoznacznie na to, że Sąd nie wykazał istnienia trzech przesłanek koniecznych do stwierdzenia nieważności postanowienia: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu oraz skutków, które wywołało postanowienie, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie wykazał też większej wagi naruszenia przepisu art. 101 § 3 k.p.a. w postanowieniu, co do którego stwierdził nieważność ponad stabilność tego postanowienia. Co ważne z wyroku bezspornie wynika, że Sąd stwierdził nieważność przedmiotowego postanowienia z powodu rażącego naruszenia prawa dokonując wykładni celowościowej i systemowej przepisu art. 101 § 3 k.p.a., a ten zabieg jak wyżej wykazano jest prawnie niedopuszczalny do stwierdzenia nieważności aktu prawnego z powodu rażącego naruszenia prawa. Nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. wprowadzone nowelizacją z dnia 3 lutego 2010 r. od początku nastręczało wielu problemów interpretacyjnych. Przepis ten był źródłem licznych wyroków sądowoadministracyjnych oraz komentarzy, które dopiero z czasem ujednoliciły jego rozumienie w oparciu o wykładnię celowościową i systemową, jak ta zaprezentowana w zaskarżonym wyroku (patrz A.PIucińska-Filipowicz, Komentarz do art. 101 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2011, A. Wróbel, Komentarz do art. 101 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2013 oraz orzecznictwo w ich przywołane). Innymi słowy skoro dopiero judykatura i doktryna musiały wypracować takie rozumienie przepisu art. 101 § 3 k.p.a., że stronie przysługuje zażalenie jedynie na postanowienie wstrzymujące tok postępowania, to jego naruszenie nie może mieć rażącego charakteru. Zatem nie było dopuszczalne wydanie przez Sąd orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych względów niż w niej podniesione. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie przesłanki nieważność postępowania enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach tej sprawy zaistniała jedna z przesłanek nieważności postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., gdyż droga sądowa w tej sprawie była niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Oznacza to, że jeżeli określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych, także wtedy, gdy strona wniesie niedopuszczalne zażalenie i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie postanowienie. Tak jest w przypadku postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, na które nie służy zażalenie. Sąd I instancji słusznie bowiem wywiódł, że na takie postanowienia zażalenie nie przysługuje, czego nie kwestionuje również autor skargi kasacyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 marca 2015 r., II OSK 1874/13 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) nie można zakładać, że ustawodawca z jednej strony wyłączył dopuszczalność zażalenia na takie postanowienia, a tym samym wyłączył dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, ale z drugiej strony dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Możliwość i dopuszczalność wniesienia skargi w takich przypadkach niweczyłaby cel zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którym było przyśpieszenie postępowania administracyjnego i wyłączenie kognicji sądu w tych sprawach. (...) Z tych względów należy przyjąć, że przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. odnosi się nie tyle do postanowienia, na które nie służy zażalenie, ponieważ, co do zasady, nie jest dopuszczalne zaskarżanie postanowienia organu pierwszej instancji bez wyczerpania środków zaskarżenia, ale co do przedmiotu takiego postanowienia, którym jest kwestia wpadkowa w toku postępowania rozstrzygana postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Skoro zaś kwestią tą jest odmowa zawieszenia postępowania lub podjęcia zawieszonego postępowania, to na postanowienie w tej kwestii, wydane przez organ wyższego stopnia, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zatem rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. było niedopuszczalne, a skutkiem takiego działania Sądu jest nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, albowiem skarżący nie może ponosić kosztów błędnego działania Sądu. O zwrocie wpisu od skargi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.