II SA/Po 372/17

Sygn. [...] II SA/Po 372/17 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. zobowiązuje Inspektor Nadzoru Budowlanego do wydania w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym orzeczeniem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia, III. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę [...]zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 29 listopada 2016 r. kierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Czarnkowie K. J. odnosząc się do otrzymanego postanowienia [...] wstrzymującego roboty budowlane prowadzone przez niego - przy budowie wiaty garażowo-gospodarczej o wym. 15,80 m x 13,50 m i wysokości 4,81 m i 3,90 m położonej na terenie posesji w C. przy ul. [...] B dz. nr [...], [...], [...], [...], 31 [...], [...]. [...] - bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nakładającego na obowiązek przedstawienia w terminie do 30 listopada 2016 r. dokumentów w nim wymienionych, wyjaśnił, że nie prowadzi aktualnie żadnych robót budowlanych wymienionych w postanowieniu z dnia 12 września 2016 r. o numerze j w., stąd brak powodu do wstrzymania robót. Poinformował ponadto, że przed Sądem Okręgowym w P. zawisła sprawa, sygn. akt XIV C [...], o unieważnienie przetargu i uchylenie umowy kupna zawartej przez Burmistrza C. w imieniu Gminy Miejskiej C. z Z. G. i C. G. na działki m.in. wymienione w postanowieniu PINB w C.. W wyniku rozstrzygnięcia sprawy możliwa jest zmiana stron w niniejszym postępowaniu. Wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt XIV C [...] przez Sąd na podstawie art. 97§ 1 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] 2016 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. działając na podstawie art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej K.p.a.) odmówił zawieszenia postępowania w sprawie samowolnej budowy wiaty garażowo-gospodarczej będącej własnością J. J. i K. J.. W uzasadnieniu organ streścił stan sprawy oraz przytoczył treść art. 97 oraz 98 K.p.a. Wyraził także pogląd. zgodnie z którym wystąpienie K. J. na drogę sądową ze stosownym wnioskiem o unieważnienie sprzedaży nieruchomości gruntowych, na których usytuowana jest wiata, będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania. Podniósł, że organ administracji jest obowiązany do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Argumentował powołując się na orzecznictwo, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi sytuacja, w której kwestia zagadnienia wstępnego uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania, np. przed sądem powszechnym może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. K. J. w zażaleniu na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. wywiedzionym na podstawie na postawie art. 141 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016. 23 tj. z dnia 7 stycznia 2016 ze zm.) zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz wniósł o uchylenie postanowienia w całości. W uzasadnieniu nie zgodził się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonym postanowieniu, w którym organ stwierdził, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne uniemożliwiające wydanie rozstrzygnięcia. Wskazał, że zagadnienie wstępne może powstać zarówno w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, jak i wszczętym z urzędu. Zagadnieniem wstępnym nie jest tylko takie zagadnienie, co do którego postępowanie przed innym organem lub sadem już się toczy. Należy zatem przyjąć, że przesłanką zawieszenia postępowania z powodu prejudycjalności nie jest, by spór prejudycjalny już się toczył. Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej WWINB) postanowieniem z dnia [...] 2017 r., znak [...] orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 § 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). W uzasadnieniu postanowienia WWINB wyjaśnił, że postępowanie w sprawie samowolnej budowy wiaty garażowo-gospodarczej dotyczy określenia ewentualnych obowiązków jednostki, a obowiązki te są nakładane niezależnie od woli stron postępowania gdyż muszą odpowiadać przepisom ustawy Prawo budowlane oraz wydanych na jego podstawie rozporządzeń. Nie ulega więc wątpliwości, że postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych może być wszczęte przez organ nadzoru budowlanego wyłącznie z urzędu. Ten powód uzasadniał odmowę zawieszenia wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego. Organ cytując orzecznictwo wyjaśnił też, że termin "zagadnienie wstępne" oznacza takie zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest władny organ prowadzący postępowania, natomiast właściwy jest inny organ administracji publicznej lub sąd. Organ administracji jest obowiązany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Powyższe nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Skargę na postanowienie WWINB wniósł reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika K. J.. Skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten znajdował zastosowanie, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji. Zażądał uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wraz z poprzedzającym postanowieniem organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca streściła stan sprawy oraz wskazała, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania wyrażonych w art. 138 § 1 pkt 1 w zw, z art. 104 oraz art. 138 § 2 K.p.a. w istocie swej związane są z utrzymaniem w mocy błędnych zapatrywań organu pierwszej instancji co do kwestii wymagających weryfikacji. Skarżący wskazał na toczące się przed Sądem Okręgowym w P. postępowanie, które w zasadniczy sposób może zmienić strony postępowania, a co za tym idzie przebieg postępowania wszczętego w niniejszej sprawie. Nie zgodził się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi sytuacja, w której kwestia zagadnienia wstępnego uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania, np. przed sądem powszechnym może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Zagadnienie wstępne może powstać zarówno w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, jak i wszczętym z urzędu. Argumentował, że błędna ocena materiału dowodowego doprowadziła do błędnego w założeniu wnioskowania i oceny stanu faktycznego i prawnego. Zwrócił uwagę na naruszenie przepisów postępowania zawartych w rozdziale 2 K.p.a. tj. zasad ogólnych postępowania. Naruszenie zasad ogólnych stanowi naruszenie prawa mogące skutkować wadliwością decyzji administracyjnej. Pogwałcenie zasad ogólnych postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa. Przepisy te zobowiązują organy władzy publicznej do podjęcia wszelkich działań niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Naruszenie wymienionych zasad pozbawiło postępowanie cech obiektywizmu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie nie może się ostać w obrocie prawnym, jednakże z innych przyczyn, niż podniesione w skardze. Przedmiot niniejszej sprawy stanowiło postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W myśl art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z 3 lutego 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, póz. 18) "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". W ocenie sądu, wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Przy takim założeniu aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 K.p.a. Konkludując należy uznać, że znowelizowane przepisy K.p.a. wyłączają możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Takie rozumienie omawianego przepisu nie narusza prawa strony, ponieważ zgodnie z art. 142 K.p.a. odmowę zawieszenia postępowania strona może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. II OSK 340/13, z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. I OSK 2536/14, z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2372/14, z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 814/15, z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 885/17 i z dnia 3 marca 2017 r., sygn. II OSK 1542/16 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Rozstrzygnięcie organu II instancji winno być zatem wydane na podstawie art. 134 K.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania w zw. z art.144 K.p.a., stanowiącym, iż do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zażalenie jest między innymi wtedy niedopuszczalne, gdy ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia środka zaskarżenia. Powyższe ma zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem organ odwoławczy winien był stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Sąd wyjaśnia również, a to z uwagi na podniesione w skardze zarzuty dotyczące wydania przez organ l instancji postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, że stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia oznacza, iż organ odwoławczy w ogóle nie jest uprawniony do badania, czy i dlaczego w sprawie istnieje bądź nie istnieje zagadnienie wstępne mogące tamować bieg postępowania administracyjnego. Kwestia ta nie podlega także ocenie sądowej w rozpoznawanej sprawie. Taka ocena będzie mogła być dokonana dopiero w toku ewentualnego postępowania odwoławczego, a następnie sądowego inicjowanego skargą na decyzję organu II instancji. Dlatego też na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia i zobowiązał Inspektor Nadzoru Budowlanego do wydania w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym orzeczeniem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia (pkt I i II sentencji wyroku). Ograniczając dalsze uwagi do zaistniałej w niniejszej sprawie kwalifikowanej formy naruszenia prawa, jaką jest rażące naruszenie prawa, należy wskazać, że z tą przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej mamy do czynienia wówczas, gdy treść takiej decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią norm prawnych i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988/2/96 i z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Co istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż rozpoznanie środka zaskarżenia od orzeczenia stosunku do którego ustawodawca nie przewidział możliwości bezpośredniego zaskarżenia go stanowi rażące naruszenie prawa. Jest to bowiem oczywiste naruszenie art. 101 § 3 K.p.a., rodzące skutki prawne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 6 K.p.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 i art. 210 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) (100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego).