II OSK 1542/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Paweł Groński po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1438/15 w sprawie ze skargi M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016r., sygn. akt II SA/Kr 1438/15, oddalił skargę M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta K. postanowieniem z [...] lipca 2015 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku M. J., odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa poddasza nieużytkowanego na lokal mieszkalny z rozbudową instalacji wewnętrznych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym oraz rozbudowa budynku garażu połączona ze zmianą konstrukcji dachu na działce nr [...] obr. [...] K. przy ul. Z. w K.". M. J., zgodnie z pouczeniem, wniosła zażalenie na ww. postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r., na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 101 § 3 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle aktualnego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. wprowadzonego ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, środek zaskarżania nie służy w sytuacji wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania i odmowie zawieszenia postępowania. Skargą M. J. zaskarżyła powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie art. 101 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że stronie nie przysługuje zażalenie, podczas gdy faktycznie takie zażalenie jest dopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, nowelizacja art. 101 § 3 k.p.a. dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Przy takim założeniu aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. Sąd podniósł ponadto, że błędne pouczenie w postanowieniu Prezydenta Miasta K. nie tworzy uprawnienia do skorzystania ze środka zaskarżenia, którego ustawa nie przewiduje. Odnośnie natomiast podniesionych w skardze zarzutów dotyczących wydania przez organ l instancji decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, Sąd wyjaśnił, że stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia oznacza, że organ odwoławczy w ogóle nie jest uprawniony do badania, czy i dlaczego w sprawie istnieje bądź nie istnieje zagadnienie wstępne mogące tamować bieg postępowania administracyjnego. Kwestia ta nie podlega także ocenie sądowej w rozpoznawanej sprawie. Taka ocena będzie mogła być dokonana dopiero w toku ewentualnego postępowania odwoławczego, a następnie sądowego inicjowanego skargą na decyzję organu II instancji. Skargą kasacyjną M. J. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy istniały podstawy do uwzględnienia złożonej skargi; 2) prawa materialnego, a to art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym tej normie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zażalenie nie przysługuje na odmowę zawieszenia postępowania, podczas gdy w ocenie strony skarżącej faktycznie z treści tego przepisu wynika, że takie zażalenia przysługuje. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata, według norm powszechnie obowiązującego prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z treścią art. 101 § 3 k.p.a. ustawodawca rozróżnia dwie sytuacje - pierwsze ma miejsce wtedy, kiedy postępowanie się toczy, a drugie kiedy postępowanie jest zawieszone. Obie sytuacje są wyróżnione przez ustawodawcę z tego względu, że w odniesieniu do każdej z nich ma miejsce odmienna regulacja. W pierwszym przypadku bowiem zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania - to jest zarówno w przedmiocie zawieszenia jak i odmowy zawieszenia. Przepis posługuje się bowiem pojęciem "w sprawie" co oznacza, że obejmuje zakresem swojej regulacji zarówno zawieszenie jak i odmowę zawieszenia postępowania. Odmiennie rzecz przedstawia się natomiast w sytuacji, gdy postępowanie się toczy, t znaczy gdy jest zawieszone. Wówczas zażalenie służy jedynie na postanowienie w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, a nie przysługuje na postanowienie o podjęciu postępowania. WSA tymczasem w sposób nieprawidłowy obie wskazane powyżej instytucje potraktował łącznie i uznał, że zażalenie na odmowę zawieszenia nie przysługuje pomijając całkowicie powyżej zarysowane wątki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z treścią art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzające do podważenia wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska, zgodnie z którym od wydanego przez organ w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a. postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie, nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Zgodzić się należy bowiem w całej rozciągłości ze stanowiskiem Sądu I instancji zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie wykładni art. 101 § 3 k.p.a. Jak już w sprawie wyjaśniano, 11 kwietnia 2011 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzono zmiany w treści art. 101 § 3 k.p.a. Wobec poprzedniego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. przyjmowano, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie przysługuje, uznając, że postanowienie to mieściło się w sformułowaniu "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania". Po nowelizacji ukształtowało się jednak obecnie jednolite już stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega odrębnemu zaskarżeniu (por. wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12; z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2509/12; z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2975/12; z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1651/14; z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2855/13; z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 339/16). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje przedstawioną wyżej wykładnię aktualnego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. Obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Nie można bowiem w drodze wykładni przepisów dojść do wniosku, że dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. zmiana przepisu nie zmieniła normy prawnej. W związku z tym po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., która polegała na dodaniu do jego dotychczasowej treści zwrotu "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", należy nadać nowe znaczenie słowom "w sprawie zawieszenia postępowania". Tym nowym znaczeniem jest rozumienie tego zwrotu jako odnoszącego się do postanowień, którymi zawieszono postępowanie. Wówczas nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. ma sens i oznacza, że zażalenie służy nie na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania (o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania), ale tylko na postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15). Słusznie podkreślono przy tym w zaskarżonym wyroku, że istotą omówionej powyżej nowelizacji było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Za taką interpretacją przemawia konieczność przestrzegania zasady szybkości postępowania. Mając powyższe na uwadze Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 101 § 3 k.p.a. przez jego błędną wykładnię. Poprzez oddalenie skargi nie doszło zatem do zarzucanego naruszenia art. 151 p.p.s.a. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.