I OW 128/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania R. J. dotyczącego odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ właściwy w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], pismem z dnia [...] maja 2018 r., zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tymże Kolegium a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w sprawie rozpatrzenia odwołania R. J., zamieszkałej w [...] przy ul. [...], od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Uzasadniając złożony wniosek, Kolegium wskazało, że Marszałek Województwa [...] decyzjami z dnia [...] października 2017 r., nr [...] i nr [...], ustalił R. J. wysokość nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na dzieci: K. M., J. W. i J. J. za okres: od lutego do października 2011 r. w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości [...] zł, oraz za okres od listopada 2011 r. do października 2012 r. w wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości [...] zł. Pismami z dnia [...] października 2017 r. R. J. zwróciła się do Marszałka Województwa [...] o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], odmówił R. J. umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami. Od decyzji tej R. J. w dniu [...] marca 2018 r. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przekazało odwołanie R. J. wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], celem jego rozpatrzenia według właściwości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], przekazując odwołanie R. J. wskazało, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. wydana została w trybie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, na podstawie których organem właściwym do wydania decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych z dniem [...] stycznia 2018 r. stał się wojewoda. Stosownie zaś do treści art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin w sprawach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem [...] stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przy czym, w ocenie Kolegium w [...], ustalenie właściwości tego kolegium powinno nastąpić na zasadach ogólnych wynikających z art. 21 Kpa tj. według miejsca zamieszkania strony. Tym samym właściwym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Gmina [...] znajduje się bowiem na terenie powiatu [...]. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] właściwym w sprawie zarówno miejscowo, jak i rzeczowo, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na co wskazuje treść art. 2a ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. Uzasadniając swoje stanowisko, Kolegium wskazało, że zgodnie z zasadą z art. 17 pkt 2 Kpa, organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu są w stosunku do wojewodów – właściwi w sprawie ministrowie. Pomimo że obecnie, po wprowadzeniu ustawy nowelizującej, sprawy związane z ustaleniem prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z przepisami o koordynacji powierzone zostały jako organowi I instancji wojewodzie, to do dnia [...] stycznia 2019 r. organem wyższego stopnia w tych sprawach nie będzie odpowiedni minister. Do [...] stycznia 2018 r wskazane sprawy z zakresu świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego były rozpoznawane przez Marszałka Województwa [...], działającego w tychże sprawach jako organ I instancji. Organem wyższego stopnia wobec Marszałka było zaś właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze tj. SKO w [...]. Nic przy tym nie wskazuje, aby obecnie w okresie przejściowym do [...] stycznia 2019 r. właściwość Kolegium w tym zakresie uległa zmianie. Zatem organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody pozostanie kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa. W odpowiedzi na powyższy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o uznanie właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organem właściwym do rozpoznania odwołania R. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], wydanej w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. wydana została na podstawie art. 23a ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952), zgodnie z którym wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 30 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 127 § 2 Kpa stanowi, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Właściwość instancyjną określa art. 17 Kpa. Zgodnie z art. 17 pkt 2 Kpa organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie. Jednakże, ze względów organizacyjnych, na mocy przepisów przejściowych, w okresie od dnia [...] stycznia 2018 r. do dnia [...] grudnia 2018 r., mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów prowadzących postępowanie w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego będą są samorządowe kolegia odwoławcze. Ponadto, w sprawach z wniosków o świadczenia rodzinne złożonych przed dniem [...] stycznia 2019 r., realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, organami wyższego stopnia pozostaną samorządowe kolegia odwoławcze. Zgodnie bowiem z treścią art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017 r., poz. 1428) w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych, przed dniem [...] stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Taka regulacja jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 17 pkt 2 Kpa. Niewątpliwie, art. 21 § 1 Kpa stanowi, że właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się: 1) w sprawach dotyczących nieruchomości - według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości; 2) w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy - według miejsca, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony; 3) w innych sprawach - według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Jednakże, jak wskazuje dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt I OW 36/08; postanowienie NSA z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt I OW 306/13; https://orzeczenia.nsa.gov.pl), właściwość organów ma te następstwa prawne, że do ustalenia właściwości instancyjnej nie stosuje się reguł ustalenia właściwości miejscowej przyjętych w art. 21 Kpa. Brak w tym zakresie regulacji szczególnej wynika z przyjętej koncepcji toku instancji i nadzwyczajnych trybów postępowania, która prawo do weryfikacji w toku instancji i nadzwyczajnych trybach postępowania zawsze była związana z kompetencją organu wyższego stopnia w układzie ustrojowym do sprawowania kontroli i nadzoru nad organem wyższego stopnia. Ta regulacja ustrojowa pomiędzy organami administracji publicznej znajduje umocowanie w zasadzie ogólnej kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, ustanowionej w art. 7 Kpa, który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności. To właśnie obowiązek przestrzegania obiektywnego porządku prawnego uzasadnia wprowadzenie do konstrukcji procesowego prawa administracyjnego, nieznanej procedurom sądowym, środków nadzoru, których istota sprowadza się do przyznania organom wyższego stopnia do podjęcia z urzędu weryfikacji decyzji administracyjnej. Kompetencje organu wyższego stopnia związane są z regulacją ustrojową pomiędzy organami administracji publicznej, które powołane są do orzekania w postępowaniu administracyjnym. Oparcie kontroli i nadzoru na relacji pomiędzy organami orzekającymi w pierwszej i drugiej instancji przesądza o tym, że zakres miejscowej właściwości instancyjnej ustala się na podstawie organu orzekającego w pierwszej instancji, a nie w oparciu o miejsce zamieszkania strony postępowania administracyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OW 182/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak też należy interpretować przepisy regulujące właściwość instancyjną samorządowych kolegiów odwoławczych. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności. Stosownie zaś do treści art. 2a tej ustawy obszar właściwości miejscowej kolegium określa w drodze rozporządzenia, Prezes Rady Ministrów na wniosek Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (ust. 1). Organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu województwa jest kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa (ust. 2). Art. 2a ust. 2 powołanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych expressis verbis ustanawia regułę miejsca organu orzekającego jako ustalenia właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych a rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r., wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 2a ust. ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, wskazuje obszary właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych. W tej sytuacji przyjąć należy, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...], który siedzibę ma w [...], jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Z tych względów, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ właściwy w sprawie.