IV SA/Wa 2624/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie dopłaty dla odbiorców usług wodno-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z dnia [...]lipca 2018 r., (dalej również: "Rozstrzygnięcie nadzorcze" lub "Akt nadzoru") znak [...]. Rozstrzygnięciem tym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr [...]Rady Gminy [...]z dnia [...]czerwca 2018 r. w sprawie dopłaty dla odbiorców usług wodno-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie zawartych umów z Samorządowym Zakładem Budżetowym [...]. II. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w następującym stanie sprawy. II.1. Rada Gminy [...]w dniu [...]czerwca 2018 r. podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie dopłaty dla odbiorców usług wodno-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie zawartych umów z Samorządowym Zakładem Budżetowym [...]. W uchwale wskazano, że podstawę prawną do jej podjęcia stanowią przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152, z późn. zm.; dalej: "z.w.o.ś."). W uchwale tej Rada Gminy postanowiła ustalić dopłatę dla I i IV grupy taryfowej odbiorców zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków posiadających umowy zawarte z Samorządowym Zakładem Budżetowym [...]z siedzibą w [...]ul. [...]w kwocie 0,40 zł do 1 m³ wody, na okres od 1 lipca 2018 r. do 30 czerwca 2019 r. II.2. Wojewoda wydając Rozstrzygniecie nadzorcze wskazał, że w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały organ nadzoru zwrócił się z prośbą o udzielenie wyjaśnień w zakresie obowiązujących w Gminie [...]taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Zgodnie z informacją powziętą przez organ nadzoru, Gmina [...]nie posiada taryf w przedmiotowym zakresie zatwierdzonych przez organ regulacyjny w myśl dyspozycji art. 24c ust. 2 z.w.o.ś. Zgodnie z art. 24 ust. 6 tej ustawy, rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Na podstawie art. 24b ust. 1 i 2 z.w.o.ś., taryfa podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, z wyłączeniem taryfy zmienionej w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przekazuje organowi regulacyjnemu wniosek o zatwierdzenie taryfy w terminie 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy. Należy zwrócić uwagę również na art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 2180; dalej: "Ustawa nowelizująca"), zgodnie z którym taryfy obowiązujące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują moc przez okres 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. do dnia 11 czerwca 2018 r. Zgodnie z art. 24g z.w.o.ś., dotychczasową taryfę stosuje się do dnia wejścia w życie nowej taryfy albo tymczasowej taryfy. Zdaniem Wojewody, wykładnia wspomnianych przepisów nakazuje przyjąć, że cytowany art. 9 ustawy nowelizującej ma charakter lex specialis w stosunku do 24g z.w.o.ś. Przyjęcie interpretacji powyższych przepisów w sposób odmienny tj. założenie, że dotychczasowe taryfy obowiązują do czasu wejścia w życie nowej taryfy albo tymczasowej taryfy, po upływie 180 dni obowiązywania dotychczasowej taryfy spowodowałoby, że przepis przewidujący utratę mocy obowiązującej dotychczasowych taryf pozbawiony byłby znaczenia prawnego. Co więcej, nie nadawałby się do zastosowania w żadnym przypadku, w którym rada gminy nie podjęłaby działań mających na celu zmianę dotychczas obowiązujących taryf, bowiem utrata ich mocy obowiązującej nigdy nie byłaby możliwa, skoro miałyby zastosowanie do momentu wejścia w życie nowych taryf. Uchwalanie przepisów pozbawionych normatywnej treści jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, za niedopuszczalną należy uznać również wykładnię prowadzącą do rozumienia treści normy prawnej w ten sposób. Wobec braku obowiązującej taryfy, na dzień podjęcia kwestionowanej uchwały, nie jest możliwe uchwalenie dopłat do nieobowiązujących taryf, przed zatwierdzeniem taryfy przez organ regulacyjny, zgodnie ze znowelizowanymi przepisami. Bez znaczenia pozostają kwestię toczącego się, przed organem regulacyjnym, postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia taryf albowiem do dnia jego zakończenia nie można mówić o obowiązywaniu taryf. Uzupełniająco Wojewoda zauważył, że ustalenie w kwestionowanej uchwale dopłaty dla IV grupy taryfowej odbiorców zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków nie znajduje potwierdzenia w uchwale Nr [...]Rady Gminy [...]z dnia [...]czerwca 2016 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (na mocy uchwały Rady Gminu [...]z dnia [...]czerwca 2017 r. [...]przedłużono obowiązywanie uchwały Nr [...]do dnia [...]czerwca 2018 r.). Przedmiotowa uchwała Nr [...]obejmuje trzy taryfowe grupy odbiorców. Zapisy obu uchwał są zatem niespójne. III.1. Skargę na Akt nadzoru złożyła Gmina [...]reprezentowana przez radcę prawnego. W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 24g w związku z art. 24 ust.6 z.w.o.ś. poprzez przyjęcie, iż Gmina [...]w związku z treścią art. 9 ust.1 Ustawy nowelizującej nie może po 11 czerwca 2018 r. stosować dotychczasowej taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia wody do momentu zatwierdzenia nowej lub tymczasowej taryfy przez organ regulacyjny RZGW Wody Polskie i tym samym nie może ustalić dopłat dla taryfowych grup odbiorców usług. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Gmina [...]nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody i jego wykładnią art. 24g z.w.o.ś., które prowadzi do konkluzji, że w Gminie [...]po [...]czerwca 2018 r. nie obowiązują żadne taryfy. Przyjęcie wykładni językowej tego przepisu zastosowanej przez organ nadzoru stoi w sprzeczności z wykładnią funkcjonalną i celowościową. Twierdzenie takie nie tylko uniemożliwiałoby podjęcie uchwały w sprawie dopłat do taryfowych grup odbiorców wody ale również uniemożliwiałoby w ogóle sprzedaż wody przez Samorządowy Zakład Budżetowy [...]. Ustawa nowelizująca nie przewidziała rozwiązania na wypadek, gdy organowi regulacyjnemu z różnych powodów nie uda się w powyższym terminie 180 dni zatwierdzić przedłożonego projektu taryfy (albo nie uda się wydać decyzji określającej wysokość taryfy tymczasowej). Wynikająca z ustawy utrata mocy dotychczasowych taryf po 180 dniach od dnia 12 grudnia 2017 r., prowadziłaby do sytuacji w której od 12 czerwca 2018 r., tj. pierwszego dnia po utracie mocy przez dotychczasowe taryfy, w niektórych gminach nie obowiązywałby ani stare (skoro utraciły moc), ani nowe (które jeszcze nie zostały zatwierdzone) taryfy. Z uwagi na charakter świadczonej usługi - dostawa wody i odbiór ścieków - nie jest możliwym przyjęcie takiego rozwiązania prawnego. Wykładnia zastosowana przez organ nadzoru powoduje, że organ regulacyjny pozbawiony zostałby jakiejkolwiek kontroli prawnej w zakresie terminu w jakim rozpatrzy wniosek przedsiębiorstwa wodociągowego o zatwierdzenie taryf, skoro przepisy nie wskazują żadnego ustawowego terminu rozpatrzenia wniosku, natomiast wskazują datę utraty mocy obowiązującej dotychczasowych taryf. Dla zachowania ciągłości usług świadczonych przedsiębiorstwa wodociągowe należy przyjąć stanowisko, że w przypadku nie zatwierdzenia taryf przez organ regulacyjny, po dniu 11 czerwca 2018 r., należy stosować dotychczasową taryfę zgodnie z art. 24g z.w.o.ś. Inna interpretacja tego przepisu doprowadziłaby do sytuacji, w której 20 % gmin na terenie Polski, które na dzień 12 czerwca 2018r. nie miały zatwierdzonej taryfy ani taryfy tymczasowej (według oficjalnych informacji RZGW Wody Polskie) nie mogłyby pobierać opłat za dostarczanie wody czy odbiór ścieków bez własnej winy. W związku z powyższym należy uznać, że obecnie obowiązuje jeszcze taryfa wprowadzona uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 roku. Powyższe stanowisko prezentuje również RZGW Wody Polskie w [...]. Należy podkreślić, że Gmina [...] dopełniła wszystkich obowiązków wynikających z ustawy z dnia 27 października 2017r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz innych ustaw oraz ustawie zmienianej składając w terminie wnioski o zatwierdzenie taryf. Przyczyny niezatwierdzenia nowych taryf są niezależne od Gminy [...]. Na dzień składania przedmiotowej skargi RZGW Wody Polskie w [...] nie rozpatrzyły jeszcze wniosku Gminy [...] w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Przyjmując, że w Gminie [...] obowiązują taryfy wprowadzone uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 roku Rada Gminy [...] mogła w dniu [...] czerwca 2018r. podjąć uchwałę w sprawie dopłaty dla odbiorców usług wodno-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie zawartych umów z Samorządowym Zakładem Budżetowym [...]. III.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wskazał, że organ regulacyjny odmówił zatwierdzenia taryf przedłożonych przez Gminę [...]. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, Akt nadzoru nie narusza prawa. IV.2. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W świetle powołanego przepisu, odczytywanego w powiązaniu z art. 91 ust. 4 u.s.g., wystarczające dla stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały rady gminy jest ustalenie, że naruszenie prawa ma charakter istotny. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., I OSK 1983/10, CBOSA). Dla przyjęcia istotności naruszenia prawa na gruncie art. 91 ust. 1 u.s.g. nie jest jednak konieczne, aby naruszenie to miało charakter rażący, tak jak tego wymaga art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 3 lipca 2017 r., I OSK 962/15, CBOSA; K. Rokicka-Maruszewska, [w:] Ustawy samorządowe. Komentarz, pod. S. Gajewskiego i A. Jakubowskiego, Warszawa 2018, s. 717). IV.3. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że podjęcie uchwały o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług, w sytuacji, gdy w chwili jej podjęcia nie obowiązują taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w sposób istotny narusza prawo, w tym art. 24 ust. 6 z.w.o.ś. oraz art. 2 Konstytucji (scil. zasadą zaufania i poprawnej legislacji). Z samej istoty uchwały o dopłacie dla taryfowych grup odbiorców wynika, że uchwała ta musi odnosić się do obowiązujących w dniu jej podjęcia taryf. Innymi słowy, uchwała ta ma charakter zależny, pozostaje w ścisłym związku z obowiązującymi taryfami. Skarżąca gmina takiej wykładni zresztą nie kwestionuje, a zarzuca, że w dniu [...] czerwca 2018 r. w Gminie [...] obowiązywały taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków zatwierdzone powołaną wyżej uchwałą z 22 czerwca 2016 r. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy taryfy te utraciły moc na podstawie art. 9 ust. 1 Ustawy nowelizującej. Sąd podziela w tej kwestii stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę w Rozstrzygnięciu nadzorczym. Zgodnie z art. 9 ust. 1 Ustawy nowelizującej, taryfy obowiązujące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują moc przez okres 180 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. do dnia 11 czerwca 2018 r. Wykładnia językowa tego przepisu nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Wbrew zarzutom skargi, za odmienną wykładnią nie przemawiają również względy natury systemowej oraz celowościowej. Po pierwsze, przepis ten jest ścisłe związany ze zmianą systemu ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Ustawa nowelizująca wprowadziła system zatwierdzania tych taryf przez organ regulacyjny (zob. dodane tą ustawą art. art. 24b-24j z.w.o.ś.). Celem ustawy było zatem pozbawienie gmin swobody w ustalaniu wysokości przedmiotowych taryf. Taka zasadnicza zmiana systemu ustalania wysokości taryf pociągała za sobą konieczność uregulowania bytu prawnego dotychczasowych taryf, ustalonych bez akceptacji organu regulacyjnego. Oczywiste jest, że owe dotychczasowe taryfy nie mogły obowiązywać bez ograniczeń czasowych, albowiem skuteczność nowych regulacji uległaby znacznemu osłabieniu (np. niektóre gminy nie byłby zainteresowane przedłożeniem nowych taryf organowi regulacyjnemu). Bezzasadne jest również odwoływanie się przez skarżącą do art. 24g z.w.o.ś., zgodnie z którym dotychczasową taryfę stosuje się do dnia wejścia w życie nowej taryfy albo tymczasowej taryfy. Przepis ten został dodany Ustawą nowelizującą w związku z wprowadzeniem systemu zatwierdzania taryf przez organ regulacyjny i względy natury logicznej i systemowej nakazują przyjąć, że odnosi się on wyłącznie do taryf zatwierdzonych według zasad wprowadzonych przez tę Ustawę, a nie taryf uchwalonych przed jej wejściem w życie. Przeciwna wykładnia prowadziłaby do konkluzji, że art. 9 ust. 1 Ustawy nowelizującej pozbawiony jest znaczenia normatywnego. Tymczasem interpretacja tekstu prawnego nie może prowadzić do konkluzji, że dana regulacja jest zbędna (zakaz wykładni per non est; por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., II FSK 2846/14 oraz wyrok NSA z 10 grudnia 2015 r., I OSK 2356/15 – CBOSA; J. Wróblewski: Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 79-80). Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest podnoszona w skardze okoliczność, że w razie podzielenia wykładni art. 9 ust. 1 Ustawy nowelizującej przyjętej przez Wojewodę, w Gminie [...] nie będą obowiązywać w ogóle taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Zarzut ten w istocie dotyczy nie wykładni lub zastosowania prawa, ale zasadności i racjonalności rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw. Tego rodzaju zarzuty nie mieszczą się jednak w kategorii oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu nadzoru z prawem (art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a.). Ubocznie należy zauważyć, że supozycja skargi, że brak taryf zatwierdzonych przez organ regulacyjny oznacza, iż gmina nie może świadczyć usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, pozbawiona jest podstaw prawnych. Brak tych taryf nie powoduje przecież uchylenia ustawowych obowiązków gminy w tej materii (zob. m. in. art. 3 i 5 z.w.o.ś.), utraty ważności dotychczasowych umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków oraz niemożności zawarcia nowych umów, jak również brak ten nie uchyla obowiązku odbiorców tych usług do zapłaty za korzystanie z wody lub sieci kanalizacyjnej. W razie braku zatwierdzonych taryf, ewentualne spory co do wysokości wynagrodzenia za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki rozstrzygnąć mogą sądy powszechne, korzystając z określonych instytucji prawa cywilnego. Dodatkowym argumentem za słusznością stanowiska Wojewody przyjętego w Akcie nadzoru jest okoliczność, że Uchwała z 20 czerwca 2018 r. w swojej treści odnosi się do IV grupy taryfowej, której w ogóle nie ma w uchwale z 22 czerwca 2016 r. Narusza to zasadę zaufania oraz zady poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji RP). IV.4. Mając na uwadze powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.