IV SA/Po 489/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi K. P. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zarządzenia zmieniające zarządzenie w sprawie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych oddala skargę w całości Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Prezydent Miasta w dniu 27 maja 2013r. wydał Zarządzenie nr [...] w sprawie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych położonych w budynkach 2-, 3- i 4-lokalowych stanowiących własność Miasta P.. W załączniku nr [...] do Zarządzenia pod poz.11 wyłączono ze sprzedaży lokale w budynku mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w P.. Następnie Prezydent Miasta w dniu 21 sierpnia 2014 r. wydał Zarządzenie nr [...] zmieniające ww zarządzenie w sprawie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych położonych w budynkach 2-, 3- i 4-lokalowych stanowiących własność Miasta Poznania- wykreślając z wykazu m.in. poz. Nr [...] – budynek przy ul. [...]. W podstawie prawnej zarządzenia powołano art. 30 ust.1, 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r. poz.594 ze zm.), §16 w zw. z § 5 ust.3 uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 25 lutego 2014r. w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta P. na lata 2014 – 2018 oraz § 1 ust.2 pkt 1, 2, 3 i 5 uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 13 października 2009r. w sprawie określenia zasad sprzedaży na rzecz najemców komunalnych lokali mieszkalnych. Z kolei w dniu 7 marca 2016r. Prezydent Miasta wydał Zarządzenie nr [...] uchylające zarządzenie zmieniające zarządzenie w sprawie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych położonych w budynkach 2-, 3- i 4-lokalowych stanowiących własność Miasta P.. W § 1 Zarządzenia uchylone zostało zarządzenie z dnia 21 sierpnia 2014r. K. P. pismem z dnia 16 marca 2016r. wezwał Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa. Następnie w dniu 11 maja 2016r. K. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na zarządzenie z dnia 7 marca 2016r. nr [...] domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił naruszenie : art.2, art.7, art.32 ust.1, art.64 ust.2, art.21 ust.1 w zw. z art.2 Konstytucji RP; art.7, 8, 9 kpa, art.34 ust.1 pkt 3, ust.7, art.37 ust.2 pkt 1 u.g.n. i § 1 ust.2 pkt 5 uchwały Rady Miasta P. z dnia 13 października 2009r. nr [...] w sprawie określenia zasad sprzedaży na rzecz najemców komunalnych lokali mieszkalnych. Wskazał jednocześnie na naruszenie jej interesu prawnego wynikającego z powołanych przepisów przez pozbawienie możliwości wykupu mieszkania komunalnego położonego w P. przy ul. [...] m 2. z prawem pierwszeństwa dla najemcy i z bonifikatą. mieszkalny. W sytuacji zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.). Można przyjąć w świetle literalnej treści wyżej wymienionych przepisów, że zbycie (sprzedaż) nieruchomości odnosi się do zbycia nieruchomości lokalowej, budynkowej lub gruntowej, a tym samym uznanie, że lokal mieszkalny może być przedmiotem obrotu, jeśli został uprzednio wyodrębniony. Zaś w myśl art. 7 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, odrębną własność lokalu można ustanowić w drodze umowy, a także jednostronnej czynności prawnej właściciela nieruchomości albo orzeczenia sądu znoszącego współwłasność. Na gruncie obowiązujących przepisów jednostka samorządu terytorialnego będąca właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem wielomieszkaniowym ma możliwość ustanowienia na swoją rzecz odrębnej własności lokali mieszkalnych w takim budynku, a następnie przeniesienia takiej własności na inne osoby. P. tym skarżący czuje się dyskryminowany i pozbawiony prawa do równości wszystkich wobec prawa i tym samym do nabycia zajmowanego mieszkania na wcześniejszych warunkach. Zaskarżone zarządzenie jest zatem krzywdzące dla skarżącego bowiem narusza jego interes prawny. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.). Legalność decyzji, aktów prawa miejscowego, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 P.p.s.a) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialno-prawnym. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu podlega nie tylko przedmiot skargi (zarządzenie), w tym dopuszczalność jej kontroli przez sąd, ale przede wszystkim sam tryb wniesienia skargi i legitymacja skarżącego do jej wniesienia. Skarga w niniejszej sprawie została bowiem wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – dalej: u.s.g. – zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest Zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 7 marca 2016r. nr [...], uchylające Zarządzenie z dnia 21 sierpnia 2014r. zmieniające Zarządzenie z dnia 27 maja 2013r. w sprawie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych położonych w budynkach 2-, 3- i 4-lokalowych wyszczególnionych w wykazie. Na wstępie wskazać należy, że Sąd w niniejszym składzie prezentuje stanowisko, iż zarządzenie organu wykonawczego gminy w przedmiocie wykreślenia określonego lokalu z wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży jako inny akt z zakresu administracji publicznej mieści w pojęciu zakresowym przepisu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., który stanowi, że kontrola działalności administracji przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zaskarżone Zarządzenie Prezydenta Miasta jako zarządzenie organu wykonawczego gminy w przedmiocie wyłączenia nieruchomości ze sprzedaży jest aktem administracji publicznej (por. uchwała NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00 - ONSA nr 2/2001, poz. 52) i przysługuje na nie skarga w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Stąd też wniesioną skargę uznać należało za dopuszczalną. Dokonując kontroli w zakresie dochowania przez skarżącego wymogów formalnych stwierdzić należy, iż zostały one spełnione. Skarga wniesiona została w ustawowym terminie i poprzedzona została wymaganym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonego zarządzenia Sąd zobowiązany był, stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., do zbadania czy zaskarżone zarządzenie naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego, gdyż dopiero wystąpienie tego rodzaju naruszenia daje podstawę do domagania się ochrony na podstawie tego przepisu. Art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Kryterium "naruszenia interesu prawnego’, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA74/96 – ONSA nr 2/1997, poz. 89). Legitymowanie się zatem interesem prawnym oznacza wskazanie konkretnego przepisu prawa uprawniającego dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy przypomnieć należy, iż gmina (miasto) jest uprawniona do określenia mienia przeznaczonego do sprzedaży, czy objęcia go innymi czynnościami ze sfery prawa cywilnego. Treścią tego uprawnienia będzie również możliwość określenia części mienia, które będzie wyłączone z obrotu cywilnoprawnego (wyłączenia przedmiotowe). Będąc dysponentem mienia znajdującego się w gminnym zasobie nieruchomości uprawniony organ gminy może je przeznaczać do sprzedaży, a także wyłączać ze sprzedaży. W ten sposób każda gmina realizuje bowiem swoje uprawnienia właścicielskie. Uznanie, że organ wykonawczy gminy nie jest legitymowany do uchylenia własnego zarządzenia w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości wyłączonych ze sprzedaży pozbawiałoby go możliwości decydowania o sposobie zarządzania majątkiem gminy. Skarżący istnienia interesu prawnego upatrywał w fakcie prawa najmu zajmowanego lokalu. Uwzględniając to uznać należało, że skarżący będąc najemcą przeznaczonego do sprzedaży lokalu, a następnie wyłączonego za sprzedaży posiadał interes prawny w skarżeniu aktu organu gminy. Wyłączenie ze sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach wskazanych w załączniku do zaskarżonego zarządzenia nie narusza jednak w ocenie Sądu interesu prawnego najemców tych lokali, do których zaliczyć należy m.in. skarżącego. Zaskarżone zarządzenie bowiem nie wpłynęło na zmianę posiadanych przez niego uprawnień z tytułu najmu lokalu mieszkalnego, w szczególności nie wpłynęło na płynące z umowy najmu uprawnienia do zamieszkiwania w objętym tą umową lokalu mieszkalnym. Przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. przewiduje bowiem, że do zadań prezydenta (wójta, burmistrza) należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Identycznie kwestie tę reguluje przepis art. 25 ustawy. Pojęcie "gospodarowanie mieniem komunalnym" jest sformułowaniem bardzo szerokim i pozwala organowi wykonawczemu gminy na samodzielne działanie i podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych, co do mienia gminy bez zgody czy też opinii rady, za wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone wyraźnie do kompetencji rady gminy, a wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. Gospodarowanie mieniem komunalnym oznacza całokształt działań faktycznych i prawnych organu, którego przedmiotem jest mienie komunalne. Stąd też to do kompetencji prezydenta (wójta, burmistrza) należy zdecydowanie przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków, w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały. Skarżący nie zawarł żadnej umowy z miastem, na mocy której uzyskałby prawo do kupna wynajmowanego przez niego lokalu. Za taką umowę nie można uznać pisma prezydenta z dnia 1.07.2014r., w którym zobowiązuje się do przeprowadzenia inwentaryzacji przedmiotowego budynku, w celu umożliwienia realizacji wniosków o sprzedaż lokalu. Sam fakt wielokrotnego składania wniosków o wykup lokalu nie jest tożsamy z prawem do jego kupna. Prawo do nabycia lokalu na własność w drodze bezprzetargowej w trybie pierwszeństwa może być realizowane dopiero w momencie przeznaczenia go przez właściciela do sprzedaży. Uznanie, że organ wykonawczy gminy nie jest legitymowany do uchylenia własnego zarządzenia w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości do zbycia na rzecz najemcy pozbawiałoby go możliwości decydowania o sposobie zarządzania majątkiem gminy. Prezydent ma prawo do gospodarowania mieniem w ramach swoich uprawnień, wobec czego brak jest podstaw do postawienia mu skutecznego zarzutu, że wyrażenie zamiaru zbycia nieruchomości poprzez dokonanie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do zbycia w trybie bezprzetargowym na rzecz najemcy nieruchomości nie może zostać zmieniony. Z przepisu art. 34 ustawy, ani też innego przepisu prawa materialnego (w tym i art. 37 ustawy) nie wynika obowiązek zbycia przez gminę nieruchomości, co do której wydano zarządzenie informujące o zamiarze jej zbycia. W tym stanie rzeczy nie został więc naruszony przepis art. 34 ust. 6 ustawy. Przepis ten przyznaje bowiem stronie, która spełniła wymagane w nim warunki jedynie uprawnienie do skorzystania z prawa pierwszeństwa w nabyciu wynajmowanego lub dzierżawionego lokalu. Z przepisu tego nie można natomiast wyprowadzić obowiązku zbycia przez gminę nieruchomości, co do której dokonano ogłoszenia o zamiarze jej zbycia w określony sposób, a następnie takie zarządzenie uchylono. Uprawnienie żądania od gminy, jako właściciela mienia komunalnego, zbycia nieruchomości na warunkach określonych w uchwale w sprawie zasad sprzedaży lokali na rzecz najemców komunalnych lokali mieszkalnych nie może wynikać również z faktu, że określona osoba spełnia warunki mieszczące się w zasadach zbywania nieruchomości określonych w uchwale rady podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w zw. z art. 34 ust. 6 ustawy. W sytuacji, gdyby zarządzenie o przeznaczeniu do zbycia przedmiotowego lokalu w formie bezprzetargowej na rzecz najemcy nie zostało uchylone to skarżący miałby pierwszeństwo w nabyciu tego lokalu, pod warunkiem że złożyłby wniosek o nabycie lokalu i wyraziłby zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie. W myśl przepisu art. 34 ust. 5 ustawy, tylko osoby, o których mowa w ust. 1 i ust. 6, korzystają z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeżeli złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie. Z lektury akt sprawy nie wynika, aby w sprawie doszło do ustalenia ceny zbycia lokalu oraz, że skarżący złożył oświadczenie o wyrażeniu zgody na ustaloną przez rzeczoznawcę cenę. Na zaistnienie tej okoliczności nie wskazywała żadna ze stron postępowania. Zauważenia wymaga, że warunki sprzedaży określonej nieruchomości skonkretyzowane zostają w umowie przenoszącej jej własność, zawieranej w formie aktu notarialnego. Umowę tę zawiera organ wykonawczy gminy, działając w granicach swoich ustawowych kompetencji. Zatem takie elementy, jak ustalenie kto poniesie koszty związane z wyceną, zawarciem aktu notarialnego, wpisem do księgi wieczystej oraz koszty dokumentacji geodezyjnej, stanowią warunki umowy negocjowanej przez jej strony, tj. nabywcę i gminę, miasto (właściciela) i tym samym nie mają one charakteru aktu administracyjnego. Uwzględniając powyższe oraz cechy interesu prawnego podmiotu, wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., jak bezpośredniość, konkretność i realność w powiązaniu z określoną normą prawa materialnego, z której strona wywodzi określone prawa lub obowiązki, a także z którego wywodzi skutki naruszenia prawa, jakie jej zdaniem powstały przez wydanie zaskarżonego zarządzenia w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do jego naruszenia. Interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. to taki, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznają ochronę prawną. Tym samym skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., jako nie oparta na przesłance naruszenia interesu prawnego, podlegała oddaleniu. Dodać jeszcze należy, iż orzeczenie o nieważności zarządzenia (uchwały) organu gminy zapada w razie ustalenia, że jest ono dotknięte wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności zarządzenia z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Do istotnych wad powodujących nieważność zarządzenia trzeba zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. "Istotnym" naruszeniem prawa jest uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Taka sytuacja nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Zaskarżone zarządzenie podjęte zostało przez legitymowany organ, działający na podstawie unormowania znajdującego wyraz w przepisach art. 30 u.s.g. i art. 25 u.s.g. oraz postanowieniach uchwały Rady Miasta P. z dnia 25 lutego 2014r. nr [...] w sprawie gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta P. na lata 2014-2018. Reasumując, zdaniem Sądu, z przepisu art. 34 i art. 37 ustawy, ani też innego przepisu prawa materialnego nie można wyprowadzić obowiązku zbycia przez M. P. nieruchomości, co do której dokonano ogłoszenia o zamiarze jej sprzedaży w określony sposób, a następnie takie zarządzenie uchylono, nawet jeśli określona osoba spełniła warunki mieszczące się w zasadach zbywania nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego. Mając, zatem powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.