VI SAB/Wa 50/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. L. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie rozpoznania wniosku (o przedłużenie uprawnień egzaminatora) postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić T. L. wpis sądowy od skargi w kwocie 200,00 zł (dwieście złotych) z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wpisany do rejestru opłat sądowych w dniu 24 września 2018 r. pod pozycją 26470. Pismem z 21 września 2018 r. T. L. (dalej jako: "Skarżący" lub "Strona"), działając za pośrednictwem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność tego organu. Z treści skargi wynika, że motywem działania T. L. jest żądanie wydania aktu administracyjnego stanowiącego o przedłużeniu na rzecz Skarżącego uprawnień egzaminatora przy Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej (dalej także jako: "LKE"). Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przedłużenia uprawnień egzaminatora, gdyby zaś Sąd uznał, że akt przedłużenia uprawnień egzaminatora nie jest decyzją administracyjną, a aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do uznania przedłużenia uprawnienia egzaminatora. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej odrzucenie. W ocenie organu skarga na bezczynność w opisanej wyżej sprawie jest niedopuszczalna, gdyż jej przedmiotem nie jest bezczynność organu w zakresie wydania aktu lub czynności wyliczonych enumeratywnie przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. W ocenie Organu zaskarżona bezczynność nie dotyczy zwłoki w wydaniu decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. (szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 36). Oznacza to, że sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organu administracji publicznej w zakresie wydania określonej decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, ewentualnie innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pojęcie bezczynności organu nie jest zwrotem języka potocznego, ponieważ zostało zdefiniowane w powołanej ustawie. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce (szerzej orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1364/07). Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. Podkreślenia również wymaga, że zarzut bezczynności formułowany w skardze do sądu administracyjnego może dotyczyć wyłącznie przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a zatem tych aktów i czynności, składających się na działalność administracji publicznej, które są zaskarżalne i podlegają kontroli sądu administracyjnego. Innymi słowy, ustawodawca dopuścił możliwość składania skarg na bezczynność jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej nie może zatem dotyczyć czynności faktycznych, choćby organ lub inny podmiot był zobowiązany do ich wykonania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa bądź w wyniku określonych zdarzeń lub wydania aktów administracyjnych. Zaskarżalne do sądu administracyjnego są bowiem decyzje, postanowienia lub inne akty administracyjne, a nie czynności faktyczne podejmowane na ich podstawie. Należy w tym miejscu podnieść, iż skardze do sądu podlegają wprawdzie również "inne czynności" organu administracji publicznej wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, niemniej jednak ustawodawca doprecyzował, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegają wyłącznie te czynności, które mieszczą się w zakresie administracji publicznej i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (szerzej m.in. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 1998 r. sygn. akt II SA 1367/97 oraz uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 4/03,). Na ich tle można przyjąć dodatkowe, obligatoryjne cechy jakimi powinny się charakteryzować wspomniane czynności organu, aby zakwalifikować je do kategorii działań podlegających kontroli sądowej. W szczególności muszą one mieć charakter zewnętrzny i być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie organowi. Jedynie takie czynności mogą stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W takim samym zakresie można skutecznie wnieść do sądu skargę na bezczynność organu. Zgodnie z art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2018, poz. 1183) Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego powołuje członków komisji egzaminacyjnej spośród osób wyróżniających się odpowiednimi kwalifikacjami, wiedzą i doświadczeniem w zakresie lotnictwa. Nie ma zatem wytycznych w jakiej formie winien tego dokonać. Zadania i kompetencje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego określa art. 21 ust. 2 Prawa lotniczego. Przepis ten stanowi otwarty katalog zadań i kompetencji Prezesa, wśród których wymieniono wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych w niniejszej ustawie (art. 21 ust. 2 pkt 2) oraz sprawdzenie kwalifikacji personelu lotniczego (art. 21 ust. 2 pkt 7). Wbrew temu co twierdzi autor skargi przepisy Prawa lotniczego nie zawierają podstawy do wydania decyzji administracyjnej w sprawie powołania na członka komisji egzaminacyjnej oraz przedłużenia uprawnień egzaminatora. Analiza przepisów tej ustawy wskazuje, że w każdej sytuacji, gdy załatwienie sprawy wymaga wydania decyzji administracyjnej stanowi o tym wprost odpowiedni przepis Prawa Lotniczego, będący podstawą materialnoprawną do wydania takiej decyzji (np. art. 27 ust. 3 a, art. 29, art. 34 ust.1, art. 41 ust.1 art. 47 ust. 2, art. 59 ust. 5). Brak jest również jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Powołanie członków komisji egzaminacyjnej (i ich "utrzymanie" poprzez przedłużenie uprawnień) nie jest sprawą administracyjną w znaczeniu przyjętym w art. 1 pkt 1 k.p.a., co było już przedmiotem rozważań judykatury (zob. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt VI SAB/Wa 49/09, CBOSA). WSA w Warszawie nie podziela także poglądu, że akt przedłużenia uprawnień egzaminatora lotniczego stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z mocy przepisów prawa. Akty lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, d) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Tymczasem nie ma przepisu prawa, który określałby uprawnienie indywidualnego podmiotu do "bycia" członkiem LKE. Członkowie komisji powoływani są bowiem, zgodnie z art. 99 ust. 2 Prawa lotniczego "spośród osób wyróżniających się odpowiednimi kwalifikacjami, wiedzą i doświadczeniem w zakresie lotnictwa". Podkreślić przy tym należy wyraźnie, że nawet spełnienie tej wskazanej w ustawie przesłanki "wyróżniania się wiedzą i doświadczeniem" nie oznacza, iż istnieje podstawa prawna do domagania się powołania na członka komisji egzaminacyjnej. Zasadnie wskazuje w tym zakresie pełnomocnik organu (zob. s. 5 odpowiedzi na skargę), że powołanie członków komisji stanowi swoistą "prerogatywę" Prezesa ULC, który ma swobodę w odpowiednim ukształtowaniu składu osobowego tego ciała kolegialnego. To Prezes Urzędu decyduje o ilości, jak i o personalnej obsadzie, stanowisk egzaminatorów. Skarżący kwestionuje wyżej przedstawiony pogląd, powołując się na regulacje Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1178/2011 z dnia 3 listopada 2011 r. ustanawiającego wymagania techniczne i procedury administracyjne odnoszące się do załóg w lotnictwie cywilnym zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 z dnia 3 listopada 2011 r. (Dz.Urz.UE.L Nr 311, str. 1, z późn.zm.; dalej jako: "Rozporządzenie 1178/2011"), które w ocenie Strony po pierwsze nadaje uprawnienia do bycia członkiem komisji egzaminacyjnej, po drugie obliguje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do załatwiania sprawy dotyczącej powołania członka komisji egzaminacyjnej decyzją administracyjną (zob. s. 3-4 skargi). Tymczasem bezspornym jest, że zgodnie z FCL.005 Załącznika I Część FCL, Rozporządzenie 1178/2011 ustanawia wymagania dotyczące wydawania licencji pilota oraz towarzyszących uprawnień, upoważnień i certyfikatów, a także warunków ich ważności i wykorzystania. Zatem przepisy znajdujące się w Podczęści K, Załącznika 1 Rozporządzenia 1178/2011 określiły, między innymi, wymagania jakie musi spełnić osoba ubiegająca się o uzyskanie upoważnienia egzaminatora, jego przedłużenie czy wznowienie. Nie budzi wątpliwości, iż są to wymagania brzegowe, bez spełnienia których kandydatura na egzaminatora w ogóle nie może być rozpatrywana przez dany nadzór. Zgodnie natomiast z ARA. FCL. 200 lit. b pkt 2 Załącznika VI Część ARA Rozporządzenia 1178/2011, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, jako właściwy organ, wyda upoważnienie egzaminatorowi w postaci oddzielnego dokumentu w formie określonej przez właściwy organ i w sposób przez ten organ określony. Zatem procedurę wydawania upoważnień dla egzaminatorów muszą określać przepisy krajowe i w przedmiotowym zakresie nie ma sprzeczności między Rozporządzeniem 1178/2011 a Prawem lotniczym i aktami wykonawczymi wydanymi na jego podstawie. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że procedura decydowania o składzie komisji egzaminacyjnej pozostawiona jest regulacji krajowej i ta została zamieszczona w jednoznacznie brzmiącym art. 99 ust. 2 Prawa lotniczego, uprawniającym, ale nie zobowiązującym, Prezesa ULC do powołania członków komisji egzaminacyjnej spośród osób wyróżniających się odpowiednimi kwalifikacjami, wiedzą i doświadczeniem w zakresie lotnictwa. Powołanie członków komisji egzaminacyjnej należy zaliczyć do tych zadań i kompetencji Prezesa Urzędu, które określone są w art. 21 ust. 2 pkt 7 Prawa lotniczego, jako sprawdzanie kwalifikacji personelu lotniczego. Przepis art. 99 został zamieszczony w Dziale V – "Personel Lotniczy" Rozdział I "Kwalifikacje personelu" Prawa lotniczego. Realizacja tego zadania następuje m.in. poprzez wydanie zarządzeń i decyzji, które nie są decyzjami administracyjnymi w znaczeniu przyjętym w art. 1 pkt 1 k.p.a. i art. 104 k.p.a. (podobnie postanowienie NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 201/10, CBOSA). Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Skoro zaskarżona bezczynność nie dotyczy zwłoki w wydaniu decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Z opisanych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę T. L. za niedopuszczalną i w tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Zgodnie zaś z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego i dlatego Sąd postanowił, jak w pkt 2 postanowienia.